TAR Milano, 12/11/2009, n. 5048Titoletto: poteri sanzionatori dell’Autorità
e applicabilità dell’art. 14 della legge 1981 n. 689; decorrenza
del termine perentorio di contestazione per la contestazione delle violazioni
dalla piena conoscenza delle violazioni medesime e non dalla mera percezione
del fatto materiale; limiti al sindacato giurisdizionale sulla ragionevolezza
del tempo impiegato dall’Autorità in sede istruttoria per acquisire
la piena conoscenza delle violazioni commesse.
05048/2009 REG. SEN.
00682/2009 REG. RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 682 del 2009, proposto da:
Societa' Iride Acqua Gas S.p.A., rappresentato e difeso dagli avv.
Daniela Anselmi, Giulio Bertone, Maurizio Saladino, con domicilio eletto
presso Maurizio Saladino in Milano, viale Regina Margherita, 43;
contro
Autorita' Per L'Energia Elettrica e il Gas, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura Distr.le Milano, domiciliata per legge in Milano, via Freguglia,
1;
per l'annullamento
previa sospensione dell'efficacia,
della deliberazione dell’Autorità per l’Energia Elettrica ed
il Gas datata 15 dicembre 2008 – VIS 112/2008 avente ad oggetto “Irrogazione
di sanzioni ai sensi dell’art. 2, comma 20, lett. c), della L. n. 481/1995,
nei confronti della Società Iride Acqua e Gas S.p.A.”, nonché
di ogni altro atto presupposto, preparatorio, conseguente e/o connesso,
nonché per l’accertamento della decadenza dell’A.E.E.G. dal potere
di contestazione della presunta infrazione commessa da Iride Acqua e Gas
S.p.A. e, correlativamente, dell’estinzione del potere di irrogare sanzioni
da parete dell’A.E.E.G. nei confronti della ricorrente per i fatti contestati.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Autorita' Per L'Energia
Elettrica e il Gas;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 08/10/2009 il dott. Fabrizio
Fornataro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
Con ricorso ritualmente notificato e depositato, le società
ricorrenti hanno impugnato gli atti indicati in epigrafe deducendone l’illegittimità
per violazione di legge, in relazione, in particolare, all’art. 14 della
legge 1981 n. 689, all’inosservanza delle disposizioni in materia di accesso
agli atti amministrativi e al difetto di motivazione, nonché per
eccesso di potere sotto diversi profili, contestando, in particolare, il
difetto di istruttoria del provvedimento impugnato, il mancato rispetto
dei termini del procedimento e la violazione del principio di proporzionalità.
L’amministrazione resistente, costituitasi in giudizio, ha eccepito
l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso avversario chiedendone
il rigetto.
Le parti hanno prodotto memorie e documenti.
Durante la camera di consiglio del 01.04.2009 la società ricorrente
ha rinunciato all’istanza cautelare contenuta nel ricorso.
All’udienza del giorno 08.10.2009 la causa è stata trattenuta
in decisione.
DIRITTO
1) In punto di fatto va osservato che con delibera n. 97/06 del 19.05.2006
l’Autorità per l’Energia Elettrica ed il Gas (d’ora in poi A.E.E.G.
o Autorità) approvava un programma di verifiche ispettive nei confronti
di imprese di distribuzione del gas, tra le quali la società ricorrente,
diretto ad accertare il rispetto, tra l’altro, del “Testo integrato della
qualità dei servizi gas” approvato dall’A.E.E.G. con deliberazione
n. 168/04 del 29. 09.2004.
L’attività di verifica veniva svolta dalla Guardia di Finanza
nei giorni 3 e 4 ottobre 2006 presso la sede della società ricorrente
e si concludeva con la predisposizione di una relazione di ispezione, datata
25.10.2006
A seguito dell’attività di verifica ora riferita, l’Autorità
adottava la delibera n. 218/2007, datata 10.09.2007, con la quale disponeva
l’avvio di un’istruttoria formale per l’eventuale irrogazione di una sanzione
amministrativa pecuniaria nei confronti della società Iride Acqua
Gas s.p.a., per inottemperanza ad alcune disposizioni in materia di qualità
dei servizi gas, con riferimento in particolare alle deliberazioni dell’Autorità
del 2 marzo 2000, n. 47/00 e del 29 settembre 2004, n. 168/04.
Con atto datato 20.06.2008 n. prot. 0018347, l’Autorità comunicava
alla società interessata l’esito delle risultanze istruttorie relativamente
al procedimento di verifica aperto nei suoi confronti.
Concordemente le parti riconoscono – come del resto immediatamente
desumibile dalla lettura dell’atto, prodotto in giudizio – che tale comunicazione
si riferiva solo nel primo foglio alla posizione della società ricorrente,
mentre nei fogli successivi riportava la risultanze dell’attività
istruttoria svolta nei confronti di una diversa società.
Ciò nonostante il procedimento amministrativo proseguiva con
scambio di comunicazioni tra le parti sino all’audizione finale, tenutasi
in data 16.07.2008.
Sulla base di quanto emerso in tale sede, l’Autorità con atto
del 16.10.2008 trasmetteva alla società ricorrente una nuova comunicazione
delle risultanze istruttorie, riferite alla verifica effettuata nei suoi
confronti dalla Guardia di Finanza.
All’esito del procedimento l’Autorità adottava la deliberazione
n. VIS 112/08 datata 15.12.2008 – oggetto dell’impugnazione – con la quale
irrogava sanzioni pecuniarie alla società Iride Acqua Gas s.p.a.,
sulla base dell’individuazione di tre gruppi di violazioni, quali: 1) violazione
di norme volte a garantire un sistema efficace ed efficiente di pronto
intervento: in tale tipologia l’amministrazione comprende espressamente
la “violazione dell’obbligo di comunicare tempestivamente, in forma scritta,
i recapiti telefonici per il servizio di pronto intervento e loro variazioni
ai venditori operanti sul territorio del distributore, per la dovuta informazione
ai clienti finali (articolo 31, comma 3, della deliberazione n. 47/00,
e successivamente, articolo 26, comma 1, lettera c), del Testo integrato
della qualità dei servizi gas); in particolare, Iride, durante il
periodo 9 marzo 2002 – 4 ottobre 2006, non ha provveduto a comunicare per
iscritto i recapiti telefonici per il servizio di pronto intervento a cinque
venditori che svolgono l’attività di vendita sul suo territorio”;
2) violazione della disciplina del contenuto dei preventivi per l’esecuzione
di lavori da comunicare al cliente da parte del distributore: in tale tipologia
l’amministrazione riconduce la “violazione dell’obbligo di inserire, nei
preventivi per l’esecuzione di lavori da comunicare al cliente, dati e
informazioni richiesti dall’articolo 36, comma 2, del Testo integrato della
qualità dei servizi gas; più in dettaglio, durante il periodo
1 febbraio 2006 – 31 agosto 2006, ha omesso di inserire, nei preventivi
esaminati come campione nel corso delle attività ispettive, i seguenti
dati e informazioni, di cui, rispettivamente, alle lettere e) ed f) del
sopra richiamato articolo 36, comma 2: (i) il tempo massimo di esecuzione
dei lavori per i quali è stato richiesto il preventivo; (ii) limitatamente
alle richieste di preventivo per l’esecuzione di lavori semplici, la quantificazione
dell’indennizzo automatico in caso di mancato rispetto del livello specifico
relativo al tempo massimo di esecuzione di lavori semplici, per le cause
indicate all’articolo 52, comma 1, lettera c), del Testo integrato della
qualità dei servizi gas”; 3) violazione della disciplina volta a
garantire un rapido ed adeguato ristoro del cliente in caso di mancato
rispetto dei livelli specifici di qualità del servizio di distribuzione
per cause imputabili all’esercente: in tale tipologia l’amministrazione
riconduce la “violazione dell’obbligo di corrispondere gli indennizzi automatici
per mancato rispetto dei livelli specifici di qualità, in misura
pari al doppio o al quintuplo degli importi previsti dall’articolo 53 del
Testo integrato della qualità dei servizi gas, a seconda che la
corresponsione avvenga, rispettivamente, entro od oltre un termine doppio
del tempo concesso per la corresponsione stessa (articolo 55, comma 2,
del Testo integrato medesimo); più in dettaglio, per l’anno 2005,
con riferimento alle richieste di disattivazione della fornitura, ha provveduto
alla corresponsione di indennizzi automatici oltre i termini al riguardo
fissati dall’articolo 55, comma 1, del Testo integrato della qualità
dei servizi gas, senza tuttavia versare ai clienti interessati le maggiorazioni
dovute”.
In relazione al primo gruppo di violazioni l’amministrazione irrogava
una sanzione pari a 200.000,00 Euro, mentre rispetto al secondo gruppo
applicava la sanzione di 100.000,00 Euro, infine con riferimento al terzo
gruppo di violazioni irrogava la sanzione di 30.000,00 Euro.
2) E’ fondato e presenta carattere assorbente – per la sua portata
sostanziale – il terzo dei motivi proposti, con il quale la società
ricorrente deduce la violazione e la falsa applicazione dell’art. 14 della
legge 1981 n. 689.
In particolare, la ricorrente lamenta che l’amministrazione ha esercitato
il potere sanzionatorio dopo il decorso del termine perentorio stabilito
dall’art. 14 ora richiamato.
Questa disposizione disciplina i tempi e i modi della contestazione
delle violazioni cui si correla l’irrogazione di una sanzione amministrativa
pecuniaria, prevedendo, nei primi due commi, che “la violazione, quando
è possibile, deve essere contestata immediatamente tanto al trasgressore
quanto alla persona che sia obbligata in solido al pagamento della somma
dovuta per la violazione stessa. Se non è avvenuta la contestazione
immediata per tutte o per alcune delle persone indicate nel comma precedente,
gli estremi della violazione debbono essere notificati agli interessati
residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di novanta giorni
e a quelli residenti all'estero entro il termine di trecentosessanta giorni
dall'accertamento.”
In primo luogo, va osservato che non è in contestazione l’applicabilità
della disciplina citata – che presenta carattere generale - ai provvedimenti
con i quali l’Autorità per l’Energia Elettrica ed il Gas irroga
sanzioni amministrative consistenti nel pagamento di una somma di denaro,
applicabilità più volte ribadita dal Tribunale (cfr. T.A.R.
Lombardia Milano, sez. IV, 12 novembre 2007, n. 6261; T.a.r. Lombardia
Milano, sez. III, 29 dicembre 2008, n. 6181; Tar Lombardia Milano, sez.
III, 10 settembre 2009, n. 4638).
Parimenti, non è in contestazione la natura perentoria del termine
di 90 giorni dall’accertamento della violazione entro il quale deve avvenire
la contestazione, in coerenza con il consolidato orientamento della giurisprudenza,
sia ordinaria sia amministrativa, atteso che l’art. 14, ultimo comma, della
legge 1981 n. 689 stabilisce espressamente che l'obbligazione di pagare
la somma dovuta per la violazione si estingue se è stata omessa
la notificazione nel termine prescritto (cfr. sul punto tra le tante Cass.
Civ. 5 marzo 2003, n. 3254).
Rispetto alla determinazione del momento iniziale della decorrenza
del termine perentorio di 90 giorni va considerato che l'art. 14 della
legge. n. 689 del 1981 correla il dies a quo all'accertamento della violazione;
tuttavia, come costantemente ribadito dalla giurisprudenza, l'accertamento
non coincide con la generica e approssimativa percezione del fatto, ma
con il compimento di tutte le indagini necessarie al fine della piena conoscenza
di esso.
Insomma, la mera constatazione dei fatti nella loro materialità
non coincide necessariamente con l'accertamento degli estremi della violazione,
cui si correla la decorrenza del termine di contestazione, perché
vi sono ambiti in cui l’accertamento della violazione richiede un’apposita
attività istruttoria e valutativa dei fatti constatati.
Ecco allora che il termine non decorre dalla semplice notizia di un
fatto astrattamente idoneo ad integrare una violazione, ma dall’acquisizione
della piena conoscenza della condotta illecita, effettuata sulla base di
un’apposita attività valutativa, sicché non è computabile
ai fini della decorrenza del termine il periodo ragionevolmente occorso,
in relazione alla complessità delle singole fattispecie, per l’acquisizione
e la delibazione degli elementi necessari “per una matura e legittima formulazione
della contestazione” (cfr. Cass. Civ., 29 febbraio 2008, n. 5467; Consiglio
di stato, sez. VI, 30 gennaio 2007, n. 341; Tar Lazio, sez. III ter, 22
novembre 2007, n. 12490; T.a.r. Lombardia Milano, sez. III, 29 dicembre
2008, n. 6181).
E’ evidente però che la subordinazione della decorrenza del
termine in questione al compiuto accertamento della violazione non legittima
comportamenti arbitrari dell’amministrazione, volti a spostare in avanti
il dies a quo indipendentemente dalla sussistenza di concrete esigenze
istruttorie; pertanto, spetta all’organo giurisdizionale stabilire se,
nel caso concreto, sia ragionevole il tempo impiegato dall’amministrazione
per accertare l’illecito (si tratta di un costante orientamento giurisprudenziale,
in ordine al quale si ricordano, tra le tante, Cass. Civ., 17 aprile 2004,
n. 7346; Cass. Civ., 4 febbraio 2005, n. 2363; Cass. Civ., SS.UU., 9 marzo
2007, n. 5395; C.d.S., sez. VI, 30 gennaio 2007, n. 341).
A tale fine grava sull’amministrazione il dovere di specificare, nel
contesto motivazionale del provvedimento sanzionatorio, quali esigenze
si siano presentate e quali attività siano state compiute sul piano
istruttorio dopo la percezione materiale del fatto al fine di addivenire
al compiuto accertamento dell’illecito, così da giustificare, in
termini di coerenza e razionalità ed in linea con il principio costituzionale
del buon andamento dell’azione amministrativa, lo spostamento in avanti
del dies a quo della decorrenza del termine perentorio di contestazione.
Ne deriva che, qualora l’amministrazione non fornisca sul punto un’adeguata
spiegazione, correlata alle peculiarità del caso concreto, il tempo
intercorso tra la percezione materiale del fatto e la contestazione risulterà
privo di giustificazione, sicché non sarà accettabile sul
piano della ragionevolezza – comunque sindacabile a fronte di poteri espressivi
di discrezionalità, come nel caso di specie - lo spostamento in
avanti del dies a quo del termine di 90 giorni e, pertanto, il decorso
di questo termine renderà illegittimo il provvedimento sanzionatorio,
perché adottato in violazione del termine perentorio posto dall’art.
14 della legge 1981 n. 689 (cfr., sul punto di recente T.a.r. Lombardia
Milano, sez. III, 10 settembre 2009, n. 4638).
Nella fattispecie in esame, la difesa della parte resistente eccepisce
che il tempo impiegato dall’amministrazione per l’accertamento della violazione
non contrasta con le scansioni temporali poste dall’art. 14 della legge
1981 n. 689, perché sarebbe giustificato dalle analisi e dalle valutazioni
di carattere tecnico effettuate per addivenire all’esatta percezione degli
illeciti, anche a fronte della mole di informazioni e di documenti acquisiti.
Si tratta di una prospettazione non condivisibile.
Invero, rispetto al profilo in contestazione il provvedimento impugnato
si limita a precisare che il termine di 90 giorni “è stato rispettato
nella fattispecie, considerato che la contestazione della violazione, in
settori come quello energetico caratterizzati da elevata complessità
tecnica, richiede un congruo spatium deliberandi perché costituisce
l’esito di complesse valutazioni non effettuabili certamente in sede ispettiva,
dove è possibile una mera rilevazione dei fatti nella loro materialità
e non una loro compiuta valutazione giuridica” (cfr. pag 8 della delibera
n. 112/08).
Si tratta di una motivazione del tutto generica, non collegata alle
peculiarità del caso concreto, dalla quale non è possibile
desumere né quali attività siano state compiute dall’amministrazione
per accertare la violazione, né quali siano i profili di complessità
delle valutazioni medesime.
In particolare, la verifica ispettiva, dalla quale sono emersi i fatti
materiali poi contestati dall’Autorità, si è conclusa con
una relazione datata 25.10.2006, mentre l’avvio del procedimento sanzionatorio,
recante la contestazione degli illeciti ravvisati dall’Autorità,
è avvenuto con la deliberazione n. 218/07, datata 10.09.2007, sicché
l’attività di accertamento dell’illecito si è protratta per
circa undici mesi dalla conoscenza materiale dei fatti, ma dalla motivazione
del provvedimento e dalla documentazione prodotta non è dato comprendere
quale attività istruttoria l’amministrazione abbia svolto in questo
periodo e quali siano i profili di complessità della fattispecie
che hanno reso necessario l’impiego di un così lungo spatium deliberandi.
A ben vedere l’amministrazione si è limitata ad utilizzare una
clausola di stile del tutto avulsa dalla vicenda concreta e in base alla
quale non è possibile giustificare in termini di ragionevolezza
il tempo impiegato per l’accertamento dell’illecito.
Simili conclusioni sono rafforzate dal confronto tra la relazione ispettiva
redatta dalla Guardia di Finanza (cfr. doc. 5 di parte ricorrente) e il
provvedimento impugnato, atteso che quest’ultimo, nella parte relativa
alla contestazione degli illeciti, riflette esattamente i contenuti della
relazione – peraltro oggettivamente dettagliata – sicché neppure
l’esame delle violazioni accertate dall’Autorità, così come
emergenti dall’atto gravato, consente di percepire i profili di complessità
della vicenda e i correlati adempimento istruttori che secondo la tesi
difensiva giustificherebbero il tempo impiegato dall’amministrazione.
Ecco allora che, in mancanza di un’effettiva ed adeguata motivazione,
il decorso di un periodo di circa undici mesi tra la percezione dei fatti
materiali e la contestazione dell’illecito contrasta con il canone della
ragionevolezza, cui deve uniformarsi l’azione amministrativa discrezionale,
pertanto lo spostamento in avanti del dies a quo del termine di 90 giorni
risulta privo di giustificazioni con conseguente fondatezza della censura
in esame, in quanto il provvedimento sanzionatorio è stato adottato
nonostante il decorso del termine perentorio previsto dall’art. 14 della
legge 1981 n. 689.
Il carattere assorbente della censura ora esaminata consente di prescindere
dall’analisi degli ulteriori profili di illegittimità dedotti dalla
ricorrente.
3) In definitiva il ricorso è fondato nei limiti dianzi esposti
e deve essere accolto, mentre le spese seguono la soccombenza e vengono
liquidate in dispositivo.
Resta fermo l’onere di cui all’art. 13 del d.p.r. 30.05.2002 n. 115,
nel testo integrato dal comma 6 bis dell’art. 21 del d.l. 223 del 2006,
come modificato dalla legge di conversione n. 248 del 2006, a carico della
parte soccombente
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia - Milano, sezione
terza, definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso e per l’effetto
annulla la deliberazione dell’Autorità per l’Energia Elettrica ed
il Gas datata 15 dicembre 2008 – VIS 112/2008, nei limiti di quanto esposto
in motivazione.
Condanna l’amministrazione resistente al pagamento delle spese processuali
che liquida in complessivi Euro 2.500,00 (duemilacinquecento).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 08/10/2009
con l'intervento dei Magistrati:
Domenico Giordano, Presidente
Dario Simeoli, Referendario
Fabrizio Fornataro, Referendario, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 12/11/2009
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO