Consiglio
di Stato, Ad. plen., 21 febbraio 2007, n. 4, sulla decadenza del
termine del 15 settembre 2000 per la proposizione delle cause in
materia di
pubblico impiego concernenti le questioni sorte in data antecedente al
30
giugno 1998
REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME
DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di
Stato in sede
giurisdizionale, Adunanza Plenaria, ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sui ricorsi
riuniti in appello nn.
7-8-9-10-11-12-13-14-15-16-17-18-19-20-21 del 2006 (del ruolo
dell’Adunanza
Plenaria) proposti rispettivamente:
1) ric. n. 7/06,
dall’UNIVERSITA' DEGLI STUDI DI NAPOLI FEDERICO
II, rappresentata e difesa dall’Avv. Luigi Napolitano con domicilio
eletto in
Roma viale Angelico n. 38;
contro
LOFFREDO AMEDEO,
rappresentato e difeso dall’Avv. Giuseppe
Sartorio con domicilio eletto in Roma via Luigi
Luciani n. 1;
e nei confronti
di
AZIENDA
OSPEDALIERA UNIVERSITARIA FEDERICO II DI NAPOLI,
rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato con
domicilio in Roma via dei Portoghesi n.
12;
I.N.P.D.A.P.,
non costituitosi;
2) ric. n. 8/06,
dall’UNIVERSITA' DEGLI STUDI DI NAPOLI FEDERICO
II, rappresentata e difesa dall’Avv. Luigi Napolitano con domicilio
eletto in
Roma viale Angelico n. 38;
contro
GRIMALDI
MASSIMO, rappresentato e difeso dall’Avv. Giuseppe
Sartorio con domicilio eletto in Roma via Luigi
Luciani n. 1;
I.N.P.D.A.P.,
non costituitosi
e nei confronti
di
AZIENDA
OSPEDALIERA UNIVERSITARIA FEDERICO II DI NAPOLI,
rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato con
domicilio in Roma via dei Portoghesi n.
12;
3) ric. n. 9/06,
dall’UNIVERSITA' DEGLI STUDI DI NAPOLI FEDERICO
II, rappresentata e difesa dall’Avv. Luigi Napolitano con domicilio
eletto in
Roma viale Angelico n. 38;
contro
NAPPA PAOLA,
rappresentata e difesa dall’Avv. Giuseppe Sartorio
con domicilio eletto in Roma via Luigi
Luciani n. 1;
e nei confronti
di
AZIENDA
OSPEDALIERA UNIVERSITARIA FEDERICO II DI NAPOLI,
rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato con
domicilio in
Roma via dei Portoghesi n. 12;
I.N.P.D.A.P.,
non costituitosi;
4) ric. n.
10/06, dall’UNIVERSITA' DEGLI STUDI DI NAPOLI FEDERICO
II, rappresentata e difesa dall’Avv. Luigi Napolitano con domicilio
eletto in
Roma viale Angelico n. 38;
contro
LO PRESTI
MAURIZIO, rappresentato e difeso dall’Avv. Giuseppe
Sartorio con domicilio eletto in Roma via Luigi
Luciani n. 1;
e nei confronti
di
AZIENDA
OSPEDALIERA UNIVERSITARIA FEDERICO II DI NAPOLI,
rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato con
domicilio in Roma via dei Portoghesi n.
12;
I.N.P.D.A.P.,
non costituitosi;
5) ric. n.
11/06, dall’UNIVERSITA' DEGLI STUDI DI NAPOLI FEDERICO
II, rappresentata e difesa dall’Avv. Luigi Napolitano con domicilio
eletto in
Roma viale Angelico n. 38;
contro
MICANTI FAUSTA,
rappresentata e difesa dall’Avv. Giuseppe Sartorio
con domicilio eletto in Roma via Luigi
Luciani n. 1;
e nei confronti
di
AZIENDA
OSPEDALIERA UNIVERSITARIA FEDERICO II DI NAPOLI,
rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato con
domicilio in Roma
via dei Portoghesi n. 12;
I.N.P.D.A.P.,
non costituitosi;
6) ric. n.
12/06, dall’UNIVERSITA' DEGLI STUDI DI NAPOLI FEDERICO
II, rappresentata e difesa dall’Avv. Luigi Napolitano con domicilio
eletto in
Roma viale Angelico n. 38;
contro
FORMATO ANTONIO,
rappresentato e difeso dall’Avv. Giuseppe
Sartorio con domicilio eletto in Roma via Luigi
Luciani n. 1;
e nei confronti
di
AZIENDA
OSPEDALIERA UNIVERSITARIA FEDERICO II DI NAPOLI,
rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato con
domicilio in Roma via dei Portoghesi n.
12;
I.N.P.D.A.P.,
non costituitosi;
7) ric. n.
13/06, dall’UNIVERSITA' DEGLI STUDI DI NAPOLI FEDERICO
II, rappresentata e difesa dall’Avv. Luigi Napolitano con domicilio
eletto in
Roma viale Angelico n. 38;
contro
LOMBARDI
SILVANA, rappresentata e difesa dall’Avv. Giuseppe
Sartorio con domicilio eletto in Roma via Luigi
Luciani n. 1;
e nei confronti
di
AZIENDA
OSPEDALIERA UNIVERSITARIA FEDERICO II DI NAPOLI,
rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato con
domicilio in Roma via dei Portoghesi n.
12;
I.N.P.D.A.P.,
non costituitosi;
8) ric. n.
14/06, dall’UNIVERSITA' DEGLI STUDI DI NAPOLI FEDERICO
II, rappresentata e difesa dall’Avv. Luigi Napolitano con domicilio
eletto in
Roma viale Angelico n. 38;
contro
IMPARATO
ALFREDO, rappresentato e difeso dall’Avv. Giuseppe
Sartorio con domicilio eletto in Roma via Luigi
Luciani n. 1;
e nei confronti
di
AZIENDA
OSPEDALIERA UNIVERSITARIA FEDERICO II DI NAPOLI,
rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato con
domicilio in Roma via dei Portoghesi n.
12;
I.N.P.D.A.P.,
non costituitosi;
9) ric. n. 15/06
dall’UNIVERSITA' DEGLI STUDI DI NAPOLI FEDERICO
II, rappresentata e difesa dall’Avv. Luigi Napolitano con domicilio
eletto in
Roma viale Angelico n. 38;
contro
MATTERA DANIELE,
rappresentato e difeso dall’Avv. Giuseppe
Sartorio con domicilio eletto in Roma via Luigi
Luciani n. 1;
e nei confronti
di
AZIENDA
OSPEDALIERA UNIVERSITARIA FEDERICO II DI NAPOLI,
rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato con
domicilio in Roma via dei Portoghesi n.
12;
I.N.P.D.A.P.,
non costituitosi;
10) ric. n.
16/06, dall’UNIVERSITA' DEGLI STUDI DI NAPOLI FEDERICO
II, rappresentata e difesa dall’Avv. Luigi Napolitano con domicilio
eletto in
Roma viale Angelico n. 38;
contro
MARTELLOTTA
DONATA, rappresentata e difesa dall’Avv. Giuseppe
Sartorio con domicilio eletto in Roma via Luigi
Luciani n. 1;
e nei confronti
di
AZIENDA
OSPEDALIERA UNIVERSITARIA FEDERICO II DI NAPOLI,
rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato con
domicilio in Roma via dei Portoghesi n.
12;
I.N.P.D.A.P.,
non costituitosi;
11) ric. n.
17/06, dall’UNIVERSITA' DEGLI STUDI DI NAPOLI FEDERICO
II, rappresentata e difesa dall’Avv. Luigi Napolitano con domicilio
eletto in
Roma viale Angelico n. 38;
contro
I.N.P.D.A.P.,
non costituitosi;
AZIENDA
OSPEDALIERA UNIVERSITARIA FEDERICO II DI NAPOLI,
rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato con
domicilio in
Roma via dei Portoghesi n. 12;
MUTO PAOLO,
TECAME SALVATORE, FONDACARO ROSA, SCALFI LUCA, SALZANO
DE LUNA FERDINANDO, non costituitisi;
TONI FEDERICO,
MOSCARIELLO CARLO, CASA CLELIA, D'ALESSIO ENZO,
MAROTTA SALVATORE, ESPOSITO CARMELA,
ANDRIANOU CATERINA, PALMIERI DANIELA, LETTIERI FEDERICO, VITULLO MARIA
ERENNIA,
IMPERATORE ROSA, MARTIELLO SALVATORE, CAFIERO TULLIO, PIROZZI RAFFAELE,
STAIBANO STEFANIA, rappresentati e difesi dall’Avv. Riccardo Marone con
domicilio eletto in Roma V. P.A. Micheli n. 49, presso l’Avv. Rossana
Longo;
12) ric. n.
18/06, dall’UNIVERSITA' DEGLI STUDI DI NAPOLI FEDERICO
II, rappresentata e difesa dall’Avv. Luigi Napolitano con domicilio
eletto in
Roma viale Angelico n. 38;
contro
PALESCANDOLO
PIETRO, rappresentato e difeso dall’Avv. Giuseppe
Sartorio con domicilio eletto in Roma via Luigi
Luciani n. 1;
e nei confronti
di
AZIENDA
OSPEDALIERA UNIVERSITARIA FEDERICO II DI NAPOLI,
rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato con
domicilio in Roma via dei Portoghesi n.
12;
I.N.P.D.A.P.,
non costituitosi;
13) ric. n.
19/06, dall’UNIVERSITA' DEGLI STUDI DI NAPOLI FEDERICO
II, rappresentata e difesa dall’Avv. Luigi Napolitano con domicilio
eletto in
Roma viale Angelico n. 38;
contro
I.N.P.D.A.P.,
non costituitosi;
RUSSO SERGIO,
rappresentato e difeso dagli Avv.ti Alfredo Contieri
e Gennaro Macrì con domicilio eletto in Roma via Zara n. 16,
presso l’Avv.
Salvatore Napolitano;
e
nei confronti di
AZIENDA
OSPEDALIERA
UNIVERSITARIA FEDERICO II DI NAPOLI, rappresentata e difesa
dall’Avvocatura
Generale dello Stato con domicilio in
Roma via dei Portoghesi n. 12;
14) ric. n.
20/06, dall’UNIVERSITA' DEGLI STUDI DI NAPOLI FEDERICO
II, rappresentata e difesa dall’Avv. Luigi Napolitano con domicilio
eletto in
Roma viale Angelico n. 38;
contro
MOTTOLA MICHELE,
MONACO MARIO, GOLINO ALESSANDRO, FUSCO ANTONIO,
FULCINITI FRANCO, ABETE PASQUALE, LOSI MARIA ANGELA, DE RENZO AMALIA,
rappresentati e difesi dagli Avv.ti Raffaella Veniero e RICCARDO MARONE
con
domicilio eletto in Roma via degli
Avignonesi
n. 5, presso l’Avv. Andrea Abbamonte
I.N.P.D.A.P.,
non costituitosi;
e nei confronti
di
AZIENDA
OSPEDALIERA UNIVERSITARIA FEDERICO II DI NAPOLI,
rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato con
domicilio in Roma via dei Portoghesi n.
12;
15) ric. n.
21/06, dall’AZIENDA OSPEDALIERA UNIVERSITARIA FEDERICO
II DI NAPOLI, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello
Stato con
domicilio in Roma via dei Portoghesi n. 12;
contro
FORMATO ANTONIO,
rappresentato e difeso dall’Avv. Giuseppe
Sartorio con domicilio eletto in Roma via Luigi
Luciani n. 1;
e
nei confronti di
UNIVERSITA'
DEGLI STUDI DI
NAPOLI “FEDERICO II”, I.N.P.D.A.P., entrambi non costituitisi;
per
l'annullamento
delle sentenze
del Tribunale Amministrativo Regionale della
Campania Napoli Sezione II rispettivamente nn. 8267/2005 – 8266/2005 –
8260/2005 – 8262/2005 – 8265/2005 – 8269/2005 – 8264/2005 – 8270/2005 –
8263/2005 – 8261/2005 – 2527/2005 – 8268/2005 – 25205/2005 – 2526/2005
–
8269/2005.
Visti i ricorsi
con i
relativi allegati;
Visti gli atti
di costituzione
in giudizio delle parti appellate;
Viste le memorie
prodotte
dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti
tutti delle
cause;
Udita alla
pubblica udienza
del 13 Novembre 2006 la relazione del Consigliere Antonino Anastasi e
uditi, altresì,
l’avv. Napolitano, l’avv. Sartorio, l’avv. Abbamonte, l’avv. Marone,
l’avv.
Contieri, l’avv. Veniero e l’avv. dello Stato Ferrante.
Ritenuto e
considerato in
fatto e in diritto quanto segue.
FATTO
I medici odierni
appellati
hanno svolto, dal 1983 al 1997, funzioni assistenziali presso il
Policlinico
dell’Università degli Studi di Napoli Federico II sulla base di
contratti a
termine aventi ad oggetto l’esplicazione di attività
professionale remunerata
“a gettone”.
Successivamente
i detti
sanitari sono stati assunti a tempo indeterminato dallo stesso
Policlinico con
inquadramento nella categoria del personale non docente E.P. (di
Elevata
Professionalità).
Con ricorso
proposto
nell’anno 2000 il dott. Sergio Russo e con ricorsi proposti nell’anno
2004 tutti
gli altri ricorrenti hanno chiesto al T.A.R. della Campania il
riconoscimento
sin ab origine dell’esistenza di un rapporto di lavoro dipendente con
l’Università affermando che la qualificazione di
“attività professionale”
attribuita ai compiti espletati dissimulava un vero e proprio rapporto
di
lavoro pubblico subordinato.
Si chiedeva, di
conseguenza,
l’accertamento del loro diritto a percepire la differenza tra il
“gettone”
effettivamente ricevuto e la retribuzione spettante a dipendenti
chiamati a svolgere
mansioni analoghe nell’ambito di un rapporto di lavoro subordinato. Si
domandava, ancora, la ricostruzione della posizione previdenziale anche
con
riferimento al trattamento di buonuscita.
Con le sentenze
in epigrafe
indicate il T.A.R., rilevato che i medici gettonati, per i caratteri
dell’attività che affermavano di aver espletato, andavano
assimilati ai
“ricercatori universitari” (e, dunque, a personale le cui controversie
erano
state e restavano nella giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo)
dava atto della nullità del rapporto intercorrente tra i
sanitari e
l’Università perché vietato da norme imperative.
In applicazione
della
disciplina concernente i rapporti di lavoro di fatto (art. 2126 Cod.
Civ.) si
accoglieva, poi, la domanda tesa a conseguire il riconoscimento dei
diritti
previdenziali e assistenziali mentre si definiva negativamente la
domanda
rivolta ad ottenere una più elevata retribuzione, in
considerazione della
congruità del gettone attribuito a suo tempo ai sanitari come
corrispettivo
della loro attività.
Sono insorti
contro le
sentenze l’Università degli studi di Napoli e l’Azienda
ospedaliera
universitaria.
Le appellanti
non contestano
la giurisdizione del giudice amministrativo ma assumono che la detta
giurisdizione avrebbe alla sua base un diverso titolo giustificativo.
Non dovrebbe
farsi
riferimento (giusta la motivazione del T.A.R.) alla veste di docenti
(ricercatori universitari) dei medici gettonati risultando del tutto
incontroverso - anche alla stregua di quanto dagli stessi rappresentato
- che i
compiti dei c.d. medici gettonati avevano avuto carattere solo
assistenziale.
La giurisdizione
del giudice
amministrativo dovrebbe essere, invece, ricondotta alla circostanza che
il
rapporto di lavoro di cui si discute in questa sede era, al tempo al
quale si
riferisce la controversia, un rapporto di pubblico impiego anche se di
spettanza oggi - ove fosse restato, in ipotesi, ancora in vita - del
giudice
ordinario in applicazione della c.d. privatizzazione del pubblico
impiego
disposta dal decreto legislativo n. 80 del 1998.
Ed invero l’art.
45, comma
17, del decreto legislativo n. 80 del 1998 (confluito nell’art. 69,
comma 7,
del T.U. n. 165 del 2001) espressamente prevede l’attribuzione sempre e
soltanto al giudice amministrativo delle controversie relative al
periodo (conclusosi il 30 giugno 1998) in
cui il
rapporto aveva carattere pubblicistico, solo subordinando l’esperimento
del
contenzioso ad un rigoroso termine decadenziale (quello del 15
settembre 2000).
Il T.A.R. adito
avrebbe, in
questa situazione, dovuto dichiarare inammissibili per tardività
tutti i
ricorsi presentati nell’anno 2004, ad eccezione del ricorso n. 2525 del
dott.
Sergio Russo proposto in data anteriore al 15 settembre 2000.
Si aggiunge
ancora (con specifico
riferimento al ricorso Russo ora ricordato) che resta estranea comunque
alla
giurisdizione amministrativa, non manifestandosi come effetto diretto e
immediato del rapporto di pubblico impiego, la pretesa a veder
dichiarato
l’obbligo della amministrazione di corrispondere i contributi
assistenziali e
previdenziali riconosciuti in primo grado.
Nel merito si
deduce che
tutti i ricorsi (compreso quello del dott. Russo) sono infondati non
potendo
trovare applicazione nei rapporti pubblicistici l’art. 2126 Cod. Civ.
in tema
di rapporto di lavoro di fatto.
Con ordinanza n.
2729 del
2006 la sesta Sezione del Consiglio di Stato, in considerazione del
carattere
di massima di alcune questioni di giurisdizione sottese alle
controversie, ha
riunito i ricorsi e li ha devoluti all’esame dell’Adunanza plenaria.
Tutte le parti
hanno
presentato memorie.
Alla pubblica
Udienza del 13
novembre 2006 i ricorsi sono stati spediti in decisione.
DIRITTO
1. Con le
sentenze in
epigrafe indicate il T.A.R., dopo aver rilevato che i rapporti di
natura
professionale, intercorsi nel periodo 1983-1997, tra i c.d. medici
gettonati ed
il Policlinico universitario napoletano, dissimulavano veri e propri
rapporti
di pubblico impiego – nulli ex lege perché posti in essere in
presenza di divieti
legislativi – ha affermato che la giurisdizione competente a conoscere
delle
controversie proposte dai c.d. “gettonati” era il giudice
amministrativo. E ciò
in quanto la giurisdizione esclusiva nei riguardi del personale docente
- nel
cui ambito andavano ricondotti i medici gettonati (assimilabili ai
ricercatori
universitari) – restava (al pari dei magistrati, dei militari etc.) di
spettanza del giudice amministrativo.
Facendo, poi,
applicazione
dell’art. 2126 Cod. Civ. (la norma che disciplina i rapporti di lavoro
“di
fatto” che trovano svolgimento in presenza di atti costitutivi del
rapporto
affetti da radicale nullità) il Tribunale accoglieva il ricorso
per la parte
riguardante la domanda di ricostruzione della posizione previdenziale e
assicurativa degli interessati mentre respingeva la richiesta tendente
ad
ottenere la differenza tra il gettone percepito e la retribuzione
spettante ai
medici legati da rapporto d’impiego, ritenendo congruo il compenso
percepito
dai medici gettonati.
2. Con il primo
motivo di
gravame gli appellanti non contestano che un vero e proprio rapporto di
pubblico impiego (pur se affetto da nullità) abbia legato i
medici gettonati
all’Amministrazione.
Assumono,
però, che la
sentenza avrebbe erroneamente radicato la giurisdizione nel giudice
amministrativo facendo leva sull’assimilazione dei c.d. gettonati ai
docenti
universitari (categoria rimasta - al pari dei magistrati, militari etc.
- nella
giurisdizione del giudice amministrativo). Ed invero - proseguono gli
appellanti - mai i medici gettonati hanno esplicato (o sostenuto di
aver
esplicato) attività di docenza o di ricerca avendo sempre atteso
– per loro
stessa ammissione – all’espletamento di compiti di carattere solo
assistenziale.
Un ulteriore e
diverso titolo
varrebbe, invece, a giustificare la giurisdizione amministrativa nei
confronti
dei c.d. gettonati: la conservazione al giudice amministrativo di tutte
le
controversie di lavoro che traggono origine – come nella specie – da
rapporti
che hanno trovato svolgimento in data antecedente al 30 giugno 1998 (il
periodo
in cui il rapporto di lavoro era ancora di spettanza del giudice
amministrativo
per il suo carattere pubblicistico).
Ove fosse stata
seguita
questa linea interpretativa (l’unica possibile) avrebbe dovuto essere
dichiarata,
in via consequenziale, l’inammissibilità di tutti i ricorsi
proposti (ad
eccezione di quello del dott. Sergio Russo).
I ricorsi avanti
riferiti
(tranne quello del dott. Russo) risultano, infatti, proposti solo nel
2004,
assai al di là del termine finale del 15 settembre 2000 previsto
dall’art. 45,
comma 17, decreto legislativo n. 80 del 1998 (la stessa norma che
conclama
l’ultrattività della giurisdizione del giudice amministrativo
per le
controversie relative a rapporti anteriori al 30 settembre 1998).
La censura
è fondata.
La norma ora
cit. (oggi art.
69 comma 7 del T.U. n. 165 del 2001) dispone che le controversie
relative a
questioni attinenti al periodo del rapporto anteriore al 30 giugno 1998
restano
attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo se
proposte,
a pena di decadenza, entro il 15 settembre 2000.
Alle origini la
giurisprudenza ha ritenuto che la cit. disposizione fosse rivolta a
sancire che
i ricorsi sopramenzionati, se non proposti entro il 15 settembre 2000
innanzi
al giudice amministrativo, avrebbero potuto essere radicati oltre tale
data
innanzi al giudice ordinario (la nuova giurisdizione subentrata al
giudice
amministrativo dopo la c.d. privatizzazione).
Nel prosieguo,
però, si è
consolidato un diverso indirizzo – condiviso sia dalla Corte di
Cassazione che
dalla giurisprudenza amministrativa - che collega alla scadenza del
termine del
15 settembre 2000 la radicale perdita del diritto a far valere, in
qualunque
sede, ogni tipo di contenzioso.
Una soluzione
che è stata
giustificata facendo leva sull’intendimento legislativo di non
coinvolgere il
giudice ordinario in controversie relative a rapporti nati in un
periodo nel
quale non sussisteva ancora la sua giurisdizione e, al tempo stesso, di
non
coinvolgere troppo a lungo il giudice amministrativo in una
giurisdizione ormai
perduta.
La Corte
Costituzionale
chiamata a valutare la nuova disciplina capace di comportare, con
l’introduzione del perentorio termine decadenziale del 15 settembre
2000, anche
la riduzione di più lunghi termini in passato accordati dalla
legge (come ad
es. quello di prescrizione), ha avuto occasione di rilevare che il
nuovo
assetto risulta ineccepibile sul piano costituzionale risultando
ispirato a
coerenti esigenze organizzative connesse al trapasso da una
giurisdizione
all’altra. (Corte cost. ord.ze nn. 214/04; 213/05; 382/05; 197/06).
Né
valgono a contrastare le
anzidette conclusioni in ordine alla giurisdizione del giudice
amministrativo
(ormai circoscritta dopo il decreto legislativo n. 80/1998 solo ad un
numero
chiuso di ben definite ipotesi) due aspetti sui quali viene richiamata
l’attenzione dalla VI^ Sezione remittente: il fatto, da un lato, che,
nel caso
in esame, il rapporto su cui si controverte prende vita da un atto che
– sul piano
formale – lo qualifica come locatio
operis e non come lavoro subordinato e, dall’altro, il fatto che il
detto
rapporto (quando pure qualificato di lavoro subordinato) fosse da
ritenere
nullo (rapporto di fatto) per contrasto con norme imperative, come
riconosciuto
dal giudice di primo grado.
Va, invero,
considerato – per
quel che riguarda il primo aspetto – che tanto la giurisprudenza
ordinaria
(Cass. SS.UU. n. 5054/04) che amministrativa (Sez. VI^. 3941 del 2001)
concordano nel riconoscere che si atteggiano come controversie in tema
di
pubblico impiego (e restano nel dominio della giurisdizione
amministrativa) le
liti con le quali l’interessato mira, nel giudizio, a far emergere la
“sostanza” del rapporto che lo lega all’Amministrazione: nella specie
trattasi
dunque di controversia di lavoro di spettanza del giudice
amministrativo ai
sensi dell’art. 45, comma 17, decreto legislativo n. 80/1998.
Per quanto
attiene al secondo
aspetto (la nullità del rapporto) va ricordato che la
giurisprudenza è pure ferma
nel ritenere che la equivalenza del rapporto di fatto a quello di
diritto va
riconosciuta anche ai fini del riparto di giurisdizione (le pretese
radicate
sul rapporto di fatto vanno invocate innanzi al giudice amministrativo:
A.P. n.
2/92).
Alla stregua di
quanto fin
qui rilevato deve dichiararsi la inammissibilità per
tardività di tutti i
ricorsi proposti in primo grado ad eccezione di quello del dott. Sergio
Russo.
Le dette
controversie (di
spettanza del giudice amministrativo ex art. 45, comma 17, decreto
legislativo
n. 80/1998) risultano avanzate nel 2004 e, perciò, ben al di
là del termine
decadenziale del 15 settembre 2000 (la data entro la quale le dette
controversie relative a vicende concernenti rapporti di pubblico
impiego
anteriori al 30 giugno 1998 avrebbero dovuto essere proposte).
3. La
definizione
dell’appello proposto contro il dott. Russo (il solo medico “gettonato”
che ha
avanzato tempestivamente le sue pretese) postula – sempre in limine –
l’esame
di una ulteriore questione avanzata dagli appellanti al fine di
contrastare la
domanda relativa alla corresponsione da parte della Amministrazione dei
contributi previdenziali e assistenziali.
Secondo le
appellanti, in un
sistema generale ispirato al principio della automaticità delle
prestazioni
previdenziali – erogate dalla Istituzioni a ciò preposte senza
rigido nesso di
proporzionalità fra contributi versati e benefici da ricevere –
ogni questione
attinente al diritto del lavoratore a conseguire tali prestazioni trova
nel
rapporto di lavoro solo l’occasione e non il suo titolo genetico: le
relative
controversie sono perciò, non già controversie di lavoro
ma liti aventi ad
oggetto diritti soggettivi di spettanza del giudice ordinario.
Sul punto
l’Adunanza Plenaria
osserva quanto segue.
Il rapporto
giuridico
previdenziale – che le appellanti considerano unico e trilatero –
è in realtà
costituito da una pluralità di rapporti bilaterali, nell’ambito
dei quali il
rapporto intercorrente fra assicurato (lavoratore) e assicurante
(datore di
lavoro) ha una sua autonomia sostanziale.
Da quest’ultimo
rapporto, per
quanto qui rileva, nasce il diritto soggettivo del lavoratore alla
regolarizzazione della posizione previdenziale da parte del datore,
diritto (
da non confondere quindi con diversi diritti, questi sì
conoscibili dal giudice
ordinario) tutelabile in giudizio già prima del momento di
realizzazione
dell’evento assicurato, e cioè della maturazione della pensione
che il
lavoratore può vantare contro l’ente previdenziale assicuratore.
Ne consegue che
quando il
lavoratore pubblico agisce contro l’Amministrazione al fine di ottenere
la
regolarizzazione contributiva, la sua posizione – ancorché
finalizzata alla
tutela previdenziale – è tutelabile avanti al giudice che ha
giurisdizione sul
rapporto cui la pretesa è inerente.
Nel caso in
esame risultando
assimilato, sul piano sostantivo e processuale, il rapporto di fatto al
rapporto di diritto la pretesa deve ritenersi correttamente avanzata al
giudice
amministrativo ai sensi dell’art. 45 del decreto legislativo n. 80 del
1998.
Nel merito
l’Università
(riprendendo, sotto altra angolazione un argomento già
sviluppato al fine di
contestare la giurisdizione del giudice adito) sostiene che nella
specie l’art.
2126 Cod. Civ. è inapplicabile in quanto la disciplina di
settore (art. 18
legge n. 808 del 1977; art. 123 D.P.R. n. 382 del 1980) non solo
dichiara nullo
il rapporto costituito contra legem ma
espressamente sanziona l’improduttività di qualunque effetto a
carico dell’amministrazione
che – come nella specie – dà vita a rapporti di impiego in
violazione con le
procedure di reclutamento.
Il diverso e
più incisivo
linguaggio legislativo varrebbe ad escludere qualunque estensione del
regime
del rapporto di impiego al lavoratore che ha reso le sue prestazioni in
via di
fatto, accordando a quest’ultimo – a tutto concedere – come estrema
difesa
l’azione di arricchimento senza causa di cui all’art. 2041 del Cod.
Civ. (in
questo senso: Cass. n. 9893 del 1996).
A parte il
rilievo, di
carattere formale, che l’indennizzo per arricchimento senza causa
costituisce
pur sempre il riconoscimento di un effetto che si riconnette alla
fattispecie,
resta assorbente il rilievo che le specifiche clausole sopra richiamate
sono
rivolte a contrastare non già gli effetti propri del rapporto
nullo ex art.
2126 Cod. Civ. ma la conversione di tali rapporti in veri e propri
rapporti di
pubblico impiego a tempo indeterminato, come è accaduto in
applicazione di
giurisprudenze risalenti.
La sola ipotesi
in cui deve
escludersi in radice la tutela dell’art. art. 2126 Cod. Civ. è
quella – qui non
ricorrente - in cui sussista l’illiceità della causa, intesa non
già come
violazione della mera legalità ma come contrasto con norme
fondamentali e
generali o con principi basilari pubblicistici dell’ordinamento (Corte
Costituzionale n. 296/90).
Sulla scorta
delle
considerazioni che precedono l’appello n. 4987 del 2005 (n. 19/2006 Ad.
Plen.)
va respinto con conferma della sentenza impugnata.
Le spese del
giudizio sono
compensate tra tutte le parti costituite sussistendo giusti motivi.
P.Q.M.
L’Adunanza
Plenaria delle Sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato,
definitivamente
pronunciando sui ricorsi in epigrafe indicati, così decide:
a)
respinge l’appello
n. 4987 del 2005 (n. 19/2006 Ad. Plen.) e per l’effetto conferma la
sentenza n.
2525 del 2005;
b)
accoglie gli altri
appelli, annulla le sentenze impugnate (T.A.R. Campania – II Sez. nn.
2526 del
2005; 2527 del 2005; 8267 del 2005; 8266 del 2005; 8260 del 2005; 8262
del
2005; 8265 del 2005; 8269 del 2005; 8264 del 2005; 8270 del 2005; 8263
del
2005; 8261 del 2005; 8268 del 2005; 8269 del 2005) e dichiara
inammissibili i
ricorsi originari;
c)
compensa tra le
parti spese e onorari del giudizio.
Il Consiglio di
Stato in sede giurisdizionale, Adunanza Plenaria, ordina che la
presente
decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, 13 novembre 2006 dal
Consiglio di
Stato in sede giurisdizionale (ADUNANZA PLENARIA), nella Camera di
Consiglio
con l'intervento dei Signori:
ROBERTO DE
ROBERTO
Presidente del
Consiglio di Stato
MARIO EGIDIO
SCHINAIA
Presidente di Sezione
PAOLO SALVATORE
Presidente di
Sezione
RAFFAELE IANNOTTA
Presidente di
Sezione
SEBINO LUCE
Consigliere
RAFFAELE CARBONI
Consigliere
LUIGI MARUOTTI
Consigliere
CARMINE VOLPE
Consigliere
CHIARENZA
MILLEMAGGI COGLIANI Consigliere
PIER LUIGI LODI
Consigliere
GIAMPIERO PAOLO
CIRILLO
Consigliere
PAOLO BUONVINO
Consigliere
ANTONINO ANASTASI
Consigliere Est.
Presidente
Consigliere
Segretario
DEPOSITATA
IN SEGRETERIA
il...21/02/2007..................................
(Art.
55, L.27/4/1982, n.186)
Il
Dirigente
CONSIGLIO
DI STATO
In
Sede Giurisdizionale (Adunanza Plenaria)
Addì...................................copia
conforme alla
presente è stata trasmessa
al
Ministero..............................................................................................
a
norma dell'art. 87 del Regolamento di Procedura 17 agosto
1907 n.642
Il
Direttore della Segreteria