Titoletto: Procedimento giurisdizionale – Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche - Sospensione provvedimento impugnato – Provvedimento del Consigliere delegato – Reclamo al collegio – Ammissibilità

Testo massima: A norma del combinato disposto dell’art. 208 T.U. 11 dicembre 1933 n. 1775 e degli artt. 669terdecies e 669quaterdecies del codice di procedura civile, nel procedimento davanti al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, sono reclamabili al collegio avverso le ordinanze emesse dal Consigliere delegato, su richiesta di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato,. 

IL TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE PUBBLICHE
composto dagli Ill.mi Sigg.ri:                                                      Ordinanza del 9 maggio 2001 C.C.
1) S.E. VIOLA dr. Giuseppe     -      Presidente
2) CRISCUOLO dr. Alessandro
3) VITRONE dr. Ugo
4) ALLEGRETTA dr. Corrado
5) MILLEMAGGI COGLIANI avv. Chiarenza - Relatore
6) FERA dr. Aldo
7) ONORATO dr. ing. Giovanni
il 1° e il 2° Consiglieri di Cassazione; il 4°, il 5° ed il 6° Consiglieri di Stato; il 7° componente effettivo del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici 
        - GIUDICI -
riunito nella Camera di Consiglio del 9 maggio 2001
ha pronunciato la seguente 
ORDINANZA  COLLEGIALE
Sui reclami iscritti nel Ruolo dei procedimenti in Camera di Consiglio dell’anno 2000 al n. 1 e dell’anno 2001 al n. 1, entrambi proposti 
da
i Sigg. Augusto CESTRA e Alessandra FIORLETTA, rappresentati e difesi dall’Avv. Salvatore Orestano, con domicilio elletto presso lo studio del medesimo, in Roma, Via de’ Prefetti, n. 26
C O N T R O
- il Prefetto in carica della Provincia di Roma, costituito nel  procedimento n. 1/2000 c.c., con il patrocinio dell’Avvocatura generale dello Stato presso cui é, per legge, domiciliato, in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
- il Provveditorato regionale delle opere pubbliche per il Lazio in persona del Provveditore in carica, non costituito;
-Soc. I.L.E.S.I. S.p.a., capogruppo della A.T.I. costituita con la Soc. Otranto Costruzioni S.r.l., in persona dell’Amministratore unico, legale rappresentante in carica, Dott. Teodoro Cominetti, costituita, in entrambi i procedimenti con il patrocinio degli Avv.ti Giovanni Francesco Biasiotti Mogliazza e Daniela Gambardella, con domicilio eletto presso lo studio dei medesimi, in Roma, Piazza Adriana, n. 8
E  NEI CONFRONTI
- del Comune di Tivoli, in persona del Sindaco in carica Dr.Marco Vincenzi, costituto nel procedimento n.1/2000 C.C., con il patrocinio dell’Avv. Prof. A. Mirabelli Centurione, con domicilio eletto presso il suo studio, in Roma, Via XX Settembre, n. 4;
- della Regione Lazio, in persona del Presidente della Giunta in carica, non costituita;
per la declaratoria di nullità e/o l’annullamento e/o la riforma:
1° (con il reclamo n. 1/2000 C.C.) = dell’ordinanza in data 4 dicembre 2000, resa fra le parti dal Giudice delegato nella causa iscritta nel Ruolo Generale dell’anno 2000 al n. 101, con la quale, a scioglimento della riserva formulata all’udienza istruttoria del 9 ottobre 2000, è stata respinta l’istanza di proroga della sospensione del decreto del Prefetto della Provincia di Roma – prot. n. 332/2000/583/93 sett. 13, del 3 aprile 2000, di occupazione dell’immobile di proprietà dei ricorrenti e redazione dello stato di consistenza, oggetto del giudizio di impugnazione di cui alla causa n. 101/2000, già accordata a termine con ordinanza del 26 giugno 2000 e prorogata fino al 4 dicembre 2000;
2° (con il reclamo n. 1/2001 C.C.) = dell’ordinanza in data 7 marzo 2001, resa fra le medesime parti dal giudice delegato nell’anzidetta causa iscritta nel Ruolo Generale dell’anno 2000 al n. 101, con la quale, è stata respinta l’istanza di riesame dell’ordinanza 4 dicembre 2000 (oggetto del reclamo al colleggio n. 1/2000 C.C.), notificata alla controparti in data 15 febbraio 2001;
 Visti 
 - i reclami sopra specificati;
 - gli atti di costituzione dei resistenti come sopra specificati;
 - vista l’ordinanza collegiale n. 178/1, pronunciata in esito alle Camere di consiglio del 27 febbraio e del 2 aprile 2001, sul procedimento per reclamo n. 1/2000; 
 - il ricorso R.G. n. 101 del 2000, proposto dagli attuali reclamanti davanti a questo Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, in sede di cognizione diretta, per l’annullamento del decreto prefettizio meglio descritto in oggetto, concernente l’occupazione d’urgenza, fra l’altro, di immobile di proprietà dei reclamanti, interessati ala realizzazione di opere di difesa idraulica;
  - l’ordinanza 4 dicembre 2000 oggetto del reclamo n. 1/2000 e le precedenti ordinanze con le quali, nella causa n. 101/2000, era stata dapprima accordata e successivamente prorogata, a termine, la sospensione del provvedimento di occupazione;
 - la successiva ordinanza 7 marzo 2001, con la quale, nella medesima causa, è stata respinta l’istanza di riesame notificata alle controparti in data 15 febbraio 2001; 
- tutti gli atti di causa; 
 Sentiti, nella Camera di consiglio del 9 maggio 2001, fissata per l’esame di entrambi i reclami, gli Avv.ti Salvatore Orestano per la parte istante, Daniela Gambardella per la controinteressata Impresa I.L.E.S.I. S.p.A. nella qualità di capogruppo della ATI costituita con la Soc. Otranto Costruzioni S.r.l., e l’Avv. dello Stato Francesco Lettera per l’Amministrazione statale costituita in giudizio;
 Ritenuto, preliminarmente, che debba essere disposta la riunione, al reclamo n. 1/2000 C.C., del reclamo n. 1/2001, in considerazione degli elementi di connessione esistenti e della opportunità che gli stessi siano decisi contestualmente, con unica ordinanza collegiale;
 Visti gli artt. 143, 195 e 208 del T.U. 11 dicembre 1933, n. 1775, 143, le norme del Titolo III, Capo II del T.U. 26 giugno 1924, n. 1054, delle leggi sul Consiglio di Stato e successive modificazioni ed integrazioni, gli artt. 6669terdecies e 669quaterdecies Cod. proc. civ.
Ritenuto e considerato in rito e nel merito quanto segue:
 1 - In rito:
 Questo Tribunale Superiore, con ordinanza collegiale n.178/2001, resa nelle Camere di consiglio 27 febbraio e 2 aprile 2001 sul procedimento n. 1/2000 CC in esame, si è già pregiudizialmente pronunciata in ordine alla ammissibilità del reclamo avverso l’ordinanza emessa dal D.G. a norma dell’art.193 del T.U. n. 1773 del 1933, innovativamente rispetto a contrario, precedente, orientamento sulla medesima materia (ordinanza collegiale 20.2.2001 in esito al ricorso in camera di consiglio n. 1/98; ordinanza collegiale 8.6.2000 in esito al ricorso in camera di consiglio n. 4/99).
 Del mutato indirizzo deve essere data, in questa sede, congrua motivazione.
 Invero, la disponibilità di misure cautelari nei giudizi avverso provvedimenti amministrativi, nelle materie attribuite alla cognizione diretta del  Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche a norma dell’art. 143 del T.U. 11 dicembre 1933 n. 1775, così come contemplata dall’art. 195 del T.U. citato, è strumentale all’effettività della tutela giurisdizionale non diversamente dalla misura prevista dall’art. 21 della L. n. 1034 del 1971 nell’abito dell’ordinaria tutela giurisdizionale nei confronti delle pubbliche amministrazioni.
 Essa costituisce espressione precipua del principio per il quale “la durata del processo non deve andare a danno dell'attore che ha ragione ”, affermato, in più occasioni, dalla Corte Costituzionale, specificamente con riguardo alle misure previste dal codice di procedura civile (sentenze n. 190 del 1985 e 253 del 1994).
 La singolarità della disciplina contenuta nel T.U., rispetto alle regole che presiedono al processo amministrativo ordinario risiede nella circostanza che, mentre, in quest’ultimo il potere decisiorio spetta al giudice amministrativo nella medesima composizione collegiale prevista per le decisioni di merito, nel giudizio ex art. 143 T.U. sulle acque, siffatto potere è attribuito, dall’art. 195 citato, al Consigliere delegato.
 In assenza, nell’ambito delle norme di procedura di cui al T.U. n. 1775/1933, di una regola generale che stabilisca – tramite l’istituto del reclamo - un controllo di tipo impugnatorio su tutti i provvedimenti del giudice delegato ed in presenza, al contrario, di ipotesi tipiche di reclamo, in tema di ammissione dei mezzi di prova (art. 162) e di incedenti processuali in corso di causa, quali, specificamente, le controversie concernenti l’intervento in causa o la chiamata in garanzia o altre questioni simili (art. 175), non suscettibili di applicazione analogica - in un sistema generale che ammette, nello stesso campo della giustizia amministrativa, (a livello di garanzie costituzionali) la discrasia di un procedimento generale fondato sul doppio grado del giudizio e di una procedimento particolare che ammette, avverso le sentenza del Tribunale Superiore, soltanto il ricorso per cassazione, nei limiti stabiliti dall’art. 201 dello stesso T.U.- è stato in passato ritenuto che il potere cautelare di cui all’art. 195 citato si configurasse, nel contesto delle norme di procedura contenute nel T.U. n. 1775 del 1933, come potere proprio del Consigliere delegato, le cui ordinanze di sospensione, conclusive del procedimento incidentale cui ineriscono, sarebbe rimaste sottratte al controllo del collegio, ma soltanto destinate ad essere assorbite dalla decisione collegiale sul ricorso principale (salva la ventilata possibilità di un controllo di legittimità della Corte suprema di cassazione a norma dell’art. 111 Cost.).
 La tesi in parola, tuttavia, non resiste ad una più approfondita riflessione sia sulla natura del potere assegnato dall’art. 195, al Consigliere delegato, in correlazione alla disposizione contenuta nell’art. 208 del T.U. 1775/33, che espressamente impone l’osservanza “per tutto ciò che non sia regolato dal presente titolo” delle norme del codice civile, nonché, per i ricorsi previsti nell’art. 143, delle norme contenute nel titolo III, capo II, del T.U. 1054/24 delle leggi sul Consiglio di Stato, alla luce recente giurisprudenza di questo Tribunale Superiore (sent. n. 87/99) in materia di reclamo al collegio e, più in generale, di norme applicabili al procedimento, nelle materie di cui all’art. 143 T.U., in assenza di una specifica disciplina nel medesimo contesto.
 Dalla citata sentenza (concernente specificamente il differente problema delle norme applicabili in tema di reclamo al collegio avverso l’ordinanza di estinzione del giudizio), deve ricavarsi il principio, secondo cui, in assenza di una disciplina generale dell’istituto del reclamo avverso le ordinanze del consigliere  delegato - nel procedimento disciplinato nel titolo IV, capo II, del T.U. n. 1775 del 1933, e in difetto di applicabilità degli artt. 162 e 175 dello stesso testo unico (che disciplinano l’istituto del reclamo in ipotesi dl tutto particolari), deve essere fatto riferimento alle norme del codice di procedura civile che disciplinano il controllo del collegio su provvedimenti affini del giudice delegato. In correlazione poi, al più generale problema della individuazione della norma processuale applicabile, è stato ritenuto che la corretta lettura dell’art. 208 del T.U. non consentisse l’ibrida commistione di norme procedurali inconciliabili e, che pertanto, in nell’ambito di un istituto, quale è quello disciplinato dall’art. 151 u.c. T.U. (cancellazione della causa dal ruolo per inattività delle parti) l’integrazione della normativa non potesse essere ricercata che nelle omologhe disposizioni del codice di procedura civile.
 Orbene, siffatta impostazione è stata pienamente condivisa dalle Sezioni Unite della Cassazione che, decidendo sui ricorsi (principale ed incidentale) sulla citata sentenza, ne ha confermato le statuizioni, affermando che le disposizioni procedurali contenute nel testo unico in esame devono essere integrate con le norme di cui l’art. 208  dello stesso T.U. impone l’osservanza per tutti gli aspetti procedurali che non siano regolati dalla citato titolo IV, “prime fra tutte quelle del codice civile alle quali la disposizione in parola, non a caso, fa principalmente rinvio in ragione della particolare struttura dei Tribunali delle acque, ivi compreso il Tribunale Superiore, e della loro peculiare posizione nell’ambito dell’amministrazione giudiziaria, richiamando solo sussidiariamente, anche per i ricorsi previsti nell’art. 43, le norme del titolo III, capo II, del T.U. 1054/24 delle leggi sul Consiglio di Stato, come è fatto palese dalla congiunzione “nonché” che precede tale richiamo”.
 L’insegnamento che precede, correlato, fra l’altro, alla disposizione contenuta nell’art. 669quattordicies Cod. proc. civ., che definisce l’ambito di applicazione delle disposizioni in tema di procedimenti cautelari “in generale” (di cui agli artt. 669bis e segg. c.p.c.), deve far concludere per la reclabilità al collegio dell’ordinnza del consigliere istruttore che concede o nega la misura di cui all’art. 195 del T.U. sulle acque pubbliche.
 Invero, siffatta soluzione si impone non soltanto per effetto della corretta lettura dell’art. 208 T.U. 1775/33, in relazione all’art. 669quattordicies Cod. proc. civ., ma per l’esigenza, altresì, di interpretare ed applicare l’art. 195 T.U. coerentemente con il sistema delle garanzie offerte alle parti, in tema di strumenti cautelari nel processo, nell’ambito sia della giustizia amministrativa, sia della giustizia ordinaria.
 La funzione assolta dall’art. 208 T.U. 1775/33 non differisce da quella dell’art. 21 della L. n. 1034 del 1971, né, nelle linee più generali, degli art. 669bis e segg. Cod. proc. civ., sicchè, assumono rilievo le considerazioni svolte in argomento dalla Corte costituzionale, che ha posto l’accento (sentenza 253 del 1994) sulla esigenza di una disciplina che assicuri (in modo omogeneo) i requisiti propri (e minimi) imposti, al modello processuale, dalle garanzie di cui al sistema costituito dagli artt. 3 e 24 della Costituzione, in tema di contraddittorio, obbligo di motivazione e posizione delle parti nell'esercizio dei rispettivi diritti.
 Nel procedimento davanti al complesso giurisdizionale T.A.R.-Consiglio di Stato, che affida la pronuncia sul procedimento cautelare incidentale alla stessa composizione collegiale chiamata, poi, a pronunciarsi nel merito, l’ordinanza, che concede o nega la misura cautelare, è configurata come provvedimento conclusivo di un procedimento incidentale, autonomamente ed immediatamente sottoponibile al controllo del giudice di secondo grado. Invero, il comma 8 dell’art. 21 L. 1034/71, in forza delle novità introdotte dalla L. n. 205 del 2000, ha conferito al Presidente del collegio  il potere eccezionale di disporre monocraticamente, misure cautelari provvisorie, le quali, tuttavia, nulla hanno a che vedere con il potere accordato al giudice delegato dal più volte citato art. 193 del testo unico, in quanto si tratta di misure che non soltanto non esauriscono il procedimento incidentale, né escludono la pronuncia dell’organo di giustizia nella sua composizione collegiale, ma, al contrario,  presuppongono lo svolgimento del procedimento in camera di consiglio e sono destinante a perdere efficacia con la pronuncia collegiale, analogamente a quanto previsto dall’art. 669quinques, comma 2, Cod. proc. civ., allorché il giudice decida con decreto prima della convocazione delle parti. 
 Diversamente dal processo amministrativo ordinario, che non conosce, con carattere di generalità, la figura del Giudice delegato, il codice di procedura civile affida al Collegio la revisio prioris instantiae, allorché a decidere sull’istanza cautelare sia stato il giudice singolo del Tribunale (art. 669 terdecies).
 In entrambi i tipi di processo è dunque contemplata una revisione della misura, affidata ad un giudice differente, senza che rilevi, sotto il profilo della pienezza e del grado di tutela, la circostanza che, nel primo caso, il controllo assuma la forma procedimentale dell’appello e, nell’altro, del reclamo.
 Il ritenere sottratte al controllo del collegio delle ordinanze cautelari del Consigliere delegato, non mancherebbe dunque di indurre il dubbio sulla legittimità costituzionale della disposizione contenuta nell’art. 195 T.U. del 1993, che, tuttavia, deve essere risolto (secondo i canoni generali di interpretazione delle fonti normative e l’insegnamento della Corte costituzionale che, in più occasione ha avvertito l’esigenza che la lettura delle norme sia fatta nella maniera più conforme al dettato costituzionale) alla luce di quanto disposto dal più volte richiamato art. 208 dello stesso testo unico.
 In conclusione, pertanto, i due reclami sono, entrambi, ammissibili.
 2 - Nel merito, tuttavia, i reclami sono infondati.
Si tratta della occupazione di urgenza dell’immobile di proprietà dei reclamanti, disposta con decreto per Prefetto della Provincia di Roma, per la realizzazione di opere di difesa idraulica a salvaguardia dell’abitato di Ponte Lucano in comune di Tivoli, rese indispensabili dalla necessità di porre in condizioni di sicurezza il sito, soggetto a ricorrenti fenomeni di tracimazione ed esondazione. Lo stesso fabbricato del quale si tratta ne subisce in modo ricorrente le conseguenze e gli interessati hanno a più riprese avanzato richiesta di risarcimento del danno, attribuendo le inondazioni dell’immobile (adibito a casa di abitazione ed a domicilio lavorativo) ed i consequenziali danni e disaggi, a responsabilità dell’Ammistrazione.
 Il Consigliere delegato, investito dell’istanza cautelare incidentale, ha dapprima concesso la sospensione a termine e quindi, acquisiti, nella sede istruttoria gli elementi necessaria ad una sommaria delibazione del fumus alla stregua delle censure dedotte dalla parte ricorrente, ha negato, con ordinanza resa in data 5 dicembre 2000, la sospensiva richiesta alla luce della comparazione degli interessi in giuoco, sulla considerazione della decisiva prevalenza degli interessi pubblici coinvolti.
    Avverso tale ordinanza si rivolge il reclamo rubricato al n. 1/2000 del ruolo dei procedimenti in C.C.
 Al riguardo il collegio deve condividere il procedimento logico sulla cui base il Conigliere delegato ha negato la sospensione.
 La formula secondo cui “la esecuzione dell'atto o del provvedimento può tuttavia essere sospesa per gravi ragioni con ordinanza motivata del giudice delegato, ad istanza del ricorrente” contenuta nell’art. 195 T.U., corrisponde, per i profili sostanziali della tutela accordata, al contenuto dell’art. 21 della L. 1034 del 1971 e soggiace ai medesimi presupposti, fra i quali assume un ruolo pregnante la sommaria delibazione sull’esito del ricorso, alla luce dei profili di illegittimità denunciati, e quindi, in successiva approssimazione, la sussistenza del danno attuale, grave ed irreparabile, la cui valutazione esige anche la comparazione con l’interesse pubblico, considerato e valutato con riferimento ai medesimi parametri di attualità, gravità ed irreparabilità.
 Alla luce della documentazione in atti di ritiene il collegio che ciascuno degli argomenti posti a sostegno dei motivi di impugnazione e le stesse censure dedotte presentano margini di opinabilità tali (in forza delle caratteristiche che connotano la situazione di fatto), da non consentire un pronostico di esito favorevole, in sede di sommaria delibazione – allo stato dell’istruttoria mentre, d’altra parte, il danno lamentato (sotto qualsiasi angolazione si esamini), si configura connotato delle caratteristiche proprie della patrimonialità e della risarcibilità, in relazione anche ai diritti abitativi e di libero esercizio dell’attività lavorativa, il cui pericolo di compromissione appare connesso ancor più al perdurare della situazione di pericolosità idraulica, comune a tutto l’abitato alla cui sicurezza si ricolge l’intervento, che dalla adozione delle misure previste dall’amministrazione ed alla cui concreta attuazione è rivolta l’occupazione della quale si tratta.
 Per quanto poi concerne la seconda ordinanza (del 7 marzo 2001), non può condividersi l’impostazione secondo cui la pendenza del reclamo al collegio avverso il primo provvedimento negativo avrebbe privato il giudice delegato del potere di rideterminarsi sulla successiva istanza di riesame.
 La decisione collegiale, infatti, ove fosse sopravvenuta nelle more, avrebbe potuto, al più rendere inammissibile-improcedibile l’istanza di riesame al Consigliere istruttore, analogamente a quanto si sarebbe verificato (per quanto concerne il reclamo n.1/2000) qualora il riesame avesse avuto esito favorevole per i richiedenti, sotto i profilo del sopravvenuto difetto di interesse.
 Nella situazione nella quale è stata esaminata la seconda istanza, il Consigliere delegato correttamente ha deciso sulla base della regola generale che consente di modificare o revocare il provvedimento cautelare soltanto se “si verificano mutamenti nelle circostanze”(art. 669decies c.p.c.).
 In senso conforme si esprime l’art. 3 L. n. 205 del 2000, innovativa della L. n. 1034 del 1971.
 Pertanto, correttamente è stata rigettata l’istanza “non motivata con riferimento a fatti sopravvenuti.    
P.Q.M.
 Riunisce al reclamo n. 1 R.C.C. dell’anno 2000, il reclamo n. 1 R.C.C. dell’anno 2001 e li respinge entrambi;
 Spese al definitivo. 
 Roma, 9 maggio 2001
       IL PRESIDENTE
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Depositata in Cancelleria, oggi