T. A. R. Lombardia – Milano, sez. I, sent. n. 4895 del 16 luglio 2001, sul traffico aero nel sistema aeroportuale di Milano per le merci
REPUBBLICA ITALIANA N.
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Reg.Dec.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Prima) ha pronunciato la seguente
S E N T E N Z A
nei ricorsi R.G.N. 1030 e 1053 del 2001 proposti da:
il primo:
- soc. S.E.A. – società servizi aeroportuali s.p.a., in pers. del Pres. E leg. Rappr.te, rappr.ta e difesa dall’avv. Sandulli, presso cui è el.te dom.ta in Milano in v. Mosè Bianchi 71, come per delega a margine dell’atto introduttivo;
contro
Ministero dei trasporti e della navigazione, in pers. del Min. p.t. e l’ENAC, in pers. del Pres. p.t., rappr.ti e difesi ex lege dall’Avv.ra distr.le Stato di Milano e presso la stessa dom.ti in Milano, v. Freguglia 1;
e nei confronti
S.A.C.B.O. – società per l’aeroporto civile di Bergamo s.p.a., in pers. del Pres. e leg.le rapp.te p.t., rappr.ta e difesa dagli avv.ti Amorosino e Minieri ed el.te dom.ta presso lo studio di quest’ultimo, come per mandato a margine dell’atto di costituzione, ricorrente in via incidentale;
con l’intervento ad adiuvandum
della TNT Global Express s.p.a e della A.I.C.A.I., come sotto rappr.te e difese;
il secondo:
da TNT Global Express s.p.a., in pers. del leg. rappr.te p.t., rappr.ta e difesa dagli avv. Podda, Magronte Furlotti, Rainaldi e Giordano ed el.te dom.ta presso lo studio del primo in Milano, v. Borgonuovo 20, come da delega a margine dell’atto introduttivo;
contro
Ministero dei trasporti e della navigazione, in pers. del Min. p.t. e l’ENAC , in pers. del Pres. p.t., rappr.ti e difesi ex lege dall’Avv.ra distr.le Stato di Milano e presso la stessa dom.ti in Milano, v. Freguglia 1;
nonché la Direzione circoscrizionale aeroportuale Milano Linate;
e nei confronti di
S.A.C.B.O. – società per l’aeroporto civile di Bergamo s.p.a., in pers. del Pres. e leg.le rapp.te p.t., rappr.ta e difesa dagli avv.ti Amorosino e Minieri ed el.te dom.ta presso lo studio di quest’ultimo, come per mandato a margine dell’atto di costituzione, ricorrente in via incidentale;
soc. S.E.A. – società servizi aereoportuali s.p.a., in pers. del Pres. e leg. rappr.te, rappr.ta e difesa dall’avv. Sandulli, presso cui è el.te dom.ta in Milano in v. Mosè Bianchi 71, come per delega a margine dell’atto introduttivo;
con l’intervento
della A.I.C.A.I. – Associazione italiana dei corrieri aerei internazionali, in pers. del leg. rappr.te rappr.ta e difesa per delega a margine dell’atto di intervento, dagli avv.ti Magrone Furlotti, Rinaldi, Giordano e Podda ed el.te dom.ta presso lo studio di quest’ultimo in Milano, v. Borgonuovo 20;
per l'annullamento
in entrambi i ricorsi e nei ricorsi incidentali:
- della nota Ministero dei trasporti e della navigazione – Gabinetto 11.4.2001, relativa ai criteri di ripartizione del traffico nel sistema aeroportuale milanese;
ulteriormente nel secondo ricorso:
- dell’atto 8.5.2001, con cui l’ENAC, Sistema direzionale di Milano – direzione circoscrizione aeroportuale di Linate, vietava l’operativo summer della TNT, in quanto non conforme al d.m. 5.1.2001, in relazione alle specificazioni contenute nella predetta nota ministeriale;
Visto i ricorsi con i relativi motivi aggiunti;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione e dei controinteressati, nonché l’intervento dell’AICAI;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese, nonché i ricorsi incidentali;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 27.6.2001, il Dott. Solveig Cogliani; uditi, altresì, i procuratori delle parti;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
L’atto dell’ENAC, motivato esclusivamente con riferimento ad una nota del 16.3.2001, con cui il Sottosegretario di Stato al Ministero dei Trasporti e della navigazione richiamando il d.m. 5.1.2001, affermava che “il quadro di riferimento rimane quello del decreto 46-T, che consente solo il servizio passeggeri …”, facendone discendere che “il traffico passeggeri è il solo consentito e non l’oggetto di una specifica regolamentazione limitativa riguardante soltanto tale tipologia di servizi”.
In sostanza, con un atto di difficile classificazione, il Sottosegretario, rispondeva ad una richiesta di chiarimenti rivolta dall’ENAC in ordine alla possibilità di continuare l’utilizzazione dell’aeroporto di Linate ai fini di voli cargo”. Il Sottosegretario, argomentava che dalla lettura dei d.m. 46-T, nonché dei successivi 3.3.2000 e 5.1.2001, si doveva evincere che la regolamentazione del traffico aereo su Linate va riferita esclusivamente ai voli passeggeri, sicché ne deriverebbe una utilizzabilità solo per voli passeggeri e non cargo del medesimo scalo. Tale interpretazione, non sarebbe preclusa dalla disposizioni comunitarie, che, comunque, consentono allo Stato di disciplinare il traffico aereo nell’ambito del medesimo sistema aeroportuale.
La TNT censurava i predetti provvedimenti, deducendo ulteriormente la disparità di trattamento, anche in violazione della normativa comunitaria, che si verrebbe a creare in applicazione del provvedimento ENAC, in considerazione della permanenza sull’aeroporto di Linate dei voli postali Alitalia.
L’associazione italiana dei corrieri aerei internazionali interveniva ad adiuvandum.
Si costituiva come controinteressata la soc. SACBO, che gestisce l’aeroporto di Bergamo Orio al Serio, evidenziando che la delibera ENAC non era stata seguita da atti esecutivi. Condividendo l’interpretazione data dal Sottosegretario, la soc. evidenziava che l’aeroporto di Linate, in ragione degli artt. 3 e 4, d.m. 3.3.2000 e della successiva modificazione apportata dal d.m. 5.1.2001, doveva ritenersi riservato ai soli voli passeggeri nei limiti delle capacità operative dei singoli scali ed in conformità di quanto disposto dai menzionati artt. 3 e 4.
Si costituiva l’amministrazione chiedendo il rigetto della domanda.
Alla Camera di Consiglio per la discussione della istanza incidentale di sospensione l’amministrazione produceva una nuova nota del Ministro dei trasporti e della navigazione di interpretazione della questione controversa, indirizzata all’ENAC, con cui si precisava che “Per quanto attiene poi allo scalo di Linate, ai sensi dell’articolo 4 del D.M. 3 marzo 2000, così come sostituito dal D.M. 5 gennaio 2001, i vettori comunitari possono operare dallo stesso collegamenti di linea “point to point” con altri aeroporti dell’unione europea, nei limiti ivi specificati e basati sui volumi di traffico passeggeri, mediante aeromobili del tipo a corridoio unico.
Tale scalo, pertanto, oltre che ad uso dell’aviazione generale, è dedicato, in via prioritaria, al soddisfacimento del traffico passeggeri entro l’attuale limite di capacità di 18 movimenti orari. Ove, peraltro, una volte soddisfatte tutte le richieste relative al traffico passeggeri, dovessero residuare alcune disponibilità di movimenti, codesto Ente, nell’ambito delle proprie competenze, per tutte le fasce orarie, anche residue dalla attività passeggeri e compatibilmente con i vincoli ambientali, potrà autorizzare l’effettuazione di una limitata attività merci con analoghi tipi di aeromobile, alle stesse condizioni e con gli stessi limiti previsti per i voli passeggeri”.
Questo Tar si pronunziava con sentenza parziale sui motivi di ricorso, riunendo i procedimenti ed annullando il provvedimento dell’ENAC, sulla base della considerazione che esso era motivato esclusivamente con richiamo alla nota del Sottosegretario, omettendo l’Ente qualsivoglia autonoma valutazione sulla disciplina in questione, nonché sulla necessità di mutare il proprio orientamento e sugli interessi coinvolti, mentre la nota del Sottosegretario si poneva come provvedimento anomalo e non dotato di alcuna forza provvedimentale.
2. Con i motivi aggiunti, oggetto del presente gravame, la SEA deduceva l’illegittimità della nota ministeriale per violazione di legge, in relazione all’art. 3, d.l. n. 428 del 1994, conv. in l. n. 505 del 1994, all’art. 8, reg. CEE n. 2408 del 1992, nonché per violazione dei principi generali in materia di interpretazione dell’atto amministrativo e dell’art. 12 preleggi, dei principi di tipicità, nominatività e proporzionalità degli atti amministrativi di cui all’art. 1, l. n. 241 del 1990 e dell’art. 3 della medesima legge. Inoltre, deduceva la violazione dell’art. 1372 c.c. e dell’art. 23 convenzione Stato-SEA n. 191 del 1962, degli artt. 41 e 97 Cost. e dei dd. mm. 3.3.2000 e 5.1.2001. Infine censurava l’eccesso di potere per sviamento, errore nei presupposti, illogicità, ingiustizia manifesta, difetto di istruttoria e contraddittorietà.
Sottolineava, l’istante, che l’atto ministeriale, illegittimamente diretto a risolvere il contrasto sub iudice, da un lato fornisce un’interpretazione che non trova riscontro nella normativa, dall’altro, non vendo l’idonea forma del decreto ministeriale, non è idonea ad incidere sul contenuto normativo del d.m. 3.3.2000, come modificato dal d.m. 5.1.2001.
Non troverebbero, infatti, alcuna giustificazione la limitazione dei limiti di capacità operativa fissati per lo scalo di Linate in relazione al traffico passeggeri, anche per i voli merci ed ancor più immotivata sarebbe l’esclusione di ogni volo postale.
Altresì, non dovrebbe condividersi l’affermazione relativa alla vocazione specializzata dell’aeroporto di Orio al Serio per il traffico merci.
L’amministrazione resistente replicava che l’atto ministeriale si era reso necessario per prospettare agli organi di vertice dell’Ente preposto all’attività di gestione una chiave d’interpretazione in coerenza con l’ordinamento. In particolare, evidenziava come l’interpretazione data dal Ministro troverebbe fondamento dapprima nella circostanza che l’art. 4, d.m. 3.3.2000, come modificato dal successivo decreto del 2001, si riferisce ai vettori comunitari, dovendosi, pertanto, intendere tutte le imprese di trasporto aereo a titolo oneroso di passeggeri, merci e/o posta, secondo la definizione data dall’art.2, lett. B), reg. CEE n. 2408/92. Del resto, la stessa normativa comunitaria legittimerebbe la potestà di un intervento programmatico e di politica delle infrastrutture aeroportuali e, dunque, del traffico aereo da parte del Ministro.
Gli interventori ad adiuvandum, aderivano alle censure mosse da parte istante.
Con controricorso e ricorso incidentale, nei giudizi riuniti, la società controinteressata chiedeva, anch’essa, l’annullamento della nota ministeriale, sulla base della considerazione dell’inidoneità della stessa ad incidere sulla disciplina regolamentare preesistente. Muovendo da un assunto opposto a quello della ricorrente, la SACBO evidenziava che la lettera del Ministro avrebbe, con contenuto additivo, disposto la facoltà di operare voli merci prima inesistente. Pertanto, il contenuto della lettera dovrebbe considerarsi illegittimo nonché illogico, poiché intenderebbe applicare le regole contenute nel d.m. preesistente, stabilite per i voli passeggeri, anche al traffico merci.
La ricorrente incidentale, inoltre, ribadiva che la regolamentazione, contenuta nel vigente d.m. 3.3.2000, prevede che a Malpensa possano operare collegamenti di tutti i generi, mentre, ai sensi dell’art. 4, che Linate sia modellato solo per i voli passeggeri. Tale interpretazione risulta, peraltro, confermata dalla memoria predisposta dal Dipartimento dell’aviazione civile del Ministero, nella quale si sottolinea come nella ripartizione del sistema aeroportuale milanese deve intendersi che ciò che non è consentito è vietato. Tale memoria sarebbe stata però disattesa dalla stessa nota del Ministro immotivatamente.
Nella memoria del Dipartimento dell’aviazione civile, peraltro, si sosteneva l’inammissibilità dei motivi aggiunti in relazione alla natura meramente interpretativa e non provvedimentale della nota del Ministro impugnata.
Con i motivi aggiunti la TNT censurava gli atti impugnati per violazione dei dd.mm. 3.3.2000 e 5.1.2001, nonché sotto il profilo dell’illogicità e della violazione del principio di ragionevolezza.
Precisava che i limiti contenuti nei predetti decreti non possono trovare applicazione anche per i voli diversi da quelli passeggeri, a cui si riferiscono. Siffatta lettura risulterebbe confermata dalle stesse premesse del d.m. del 2001, laddove si precisa che il d.m. 3.3.2001 è “riguardante la ripartizione del traffico aereo passeggeri sul sistema aeroportuale di Milano”.
Inoltre, precisava la necessità di tener in considerazione la direttiva handling 67/96/CE, recepita con d.lg. n. 18 del 1999, di disciplina della liberalizzazione progressiva dei servizi di assistenza a terra in aeroporto, che adotta il criterio del numero dei passeggeri per il servizio passeggeri e quello delle tonnellate di merce per il servizio cargo, sicché risulterebbe, illogico, anche alla luce delle disposizioni vigenti nell’ordinamento comunitario e recepite a livello nazionale, applicare il criterio del numero dei passeggeri per disciplinare anche il traffico dei voli merce.
Peraltro, l’interpretazione adottata dal Ministro risulterebbe illogica, anche in considerazione delle caratteristiche dei voli cargo, avendo omesso il Ministro di considerare che i detti voli si svolgono in tarda serata e di notte, non contribuendo, pertanto, a congestionare il traffico aereo, che la merce risulterebbe più facilmente smistabile in grandi quantitativi e che le dimensioni degli aerei adibiti a tale servizio consentirebbero minor numero di voli e minore inquinamento ambientale.
Sotto altro profilo, l’interpretazione sarebbe anche in violazione degli artt. 8 e 9, reg. CE n. 2408/92 in quanto comporterebbe una discriminazione tra Alitalia e TNT: infatti, Alitalia collega Fiumicino – che ha venticinque milioni di passeggeri – a Linate con aerei MD80 ed Airbus 321 – che sono narrow bodies, mentre TNT collega Liegi – che ha duecentomila passeggeri – a Linate con un aereo A300 – che è un wide boby, mentre ad Alitalia sarebbe consentito di mantenere i suoi voli, ciò sarebbe negato a TNT.
Si creerebbe, peraltro, un’ingiustificata discriminazione tra vettori esercenti voli postali.
Aderiva alle censure proposte l’Associazione interveniente.
L’amministrazione resistente, oltre a ribadire quanto già menzionato, evidenziava che i voli postali devono ritenersi attività soggetta ad una disciplina speciale ed equiparati ai voli di Stato.
Deduceva, inoltre, che la TNT farebbe derivare, da una situazione precaria, quale quella dovuta alla temporaneità della precedente autorizzazione, una posizione tutelabile al di là dei limiti temporali della stessa.
La società SACBO faceva istanza perché la causa fosse trattenuta anche per la decisione del merito.
Il Tribunale, pertanto, sentite le parti in camera di consiglio e concesso il provvedimento di sospensione, riteneva la cause riunite in decisione.
3. In ordine alle eccezioni di inammissibilità prospettate dalle resistenti va, preliminarmente, osservato che con i motivi aggiunti proposti dalla TNT è stata impugnato il provvedimento ENAC prot. 1244 dell’8.5.2001, che in applicazione della nuova interpretazione offerta dal Ministro, dispone: “l’operativo summer della società TNT non è autorizzabile in quanto non conforme al D.M. Trasporti 5/1/2001, combinato disposto con le specificazioni della nota 4261 datata 11/4/01 dell’Onorevole Sig. Ministro Bersani”.
Pertanto, non può che essere riconosciuta portata immediatamente lesiva a siffatto atto, che si fonda sulla predetta nota del Ministro, sia nei confronti della società TNT, che nei riguardi della SEA, essendo l’efficacia del provvedimento solo differita alla data di comunicazione della pronunzia di questo Tribunale. Sicché, ai fini della valutazione dell’interesse, ne consegue che un’eventuale sentenza di rigetto ed adesiva all’interpretazione ministeriale, farebbe decorrere l’efficacia del diniego di autorizzazione, incidente sulla posizione delle ricorrenti, secondo quanto dalle stesse prospettato.
Né vale il rilievo della non tutelabilità della posizione della TNT, in quanto la stessa sarebbe stata titolare solo di un’autorizzazione temporanea. E’ di immediata evidenza come alla TNT sia riferibile una posizione di interesse differenziato alla legittimità del provvedimento assunto nei suoi confronti e limitativo della possibilità di operare sull’aeroporto di Linate, ovvero alla conformità dello stesso alle norme dell’ordinamento in materia di disciplina del traffico aereo, all’adeguatezza della motivazione dello stesso ed alla coerenza dell’atto amministrativo incidente con i principi dell’ordinamento interno e comunitario.
Ma ulteriormente, con riferimento, specificamente alla posizione della SEA, deve rilevarsi che l’interesse all’impugnazione deve essere valutato con riferimento alla prospettazione dei motivi, in forza della quale la nota ministeriale viene denunciata proprio in ragione del conflitto in essa presente tra forma e contenuto, ovvero della presentazione come nota interpretativa delle norme vigenti nella materia del traffico aereo ed intesa a dirimere la controversia in esame ed il contenuto additivo della stessa nella parte in cui riferisce ai voli merci le stesse condizioni e limiti, di cui ai dd.mm. 3.3.2000 e 5.1.2001, fissati per i voli passeggeri ed indica quale vocazione prioritaria dell’aeroporto di Linate il soddisfacimento del traffico passeggeri, a differenza, tra gli altri, di quello di Bergamo.
Ne deriva, pertanto, che nel caso in cui dovesse riconoscersi l’estraneità al sistema normativo dei criteri menzionati dal predetto atto, ad esso dovrebbe essere riconosciuta un contenuto non meramente interpretativo, ma normativo e regolamentare, che non pare possa esser soddisfatto da un atto non avente per lo meno la medesima forma e lo stesso valore, nella gerarchia della fonti, dei dd.mm. cit. e su cui andrebbe ad incidere in modo additivo. Sicché, l’atto, pur non viziato da incompetenza assoluta, poiché promanante dal Ministro, da un lato non soddisferebbe i criteri sia pur formali, ma necessari, dall’altro non darebbe idonea ragione della scelta operata.
4. Si impone al Tribunale, pur nella necessità di sinteticità dovuta alla forma di pronunzia adotta, in ragione delle esigenze di celerità del giudizio e della possibilità di decisione senza ulteriore attività istruttoria, a seguito dell’ampia discussione e dello svolgimento delle numerose difese scritte, un’attenta interpretazione della normativa di settore, fondandosi unicamente, la controversia insorta tra le parti, sulla differente lettura delle norme, al fine di valutare la portata della nota ministeriale e, conseguentemente, del provvedimento di diniego dell’autorizzazione dell’ENAC.
Con decisione della Commissione CE del 16.9.98, trovava esame a livello comunitario il decreto del Ministro dei trasporti 5.7.96, n. 46-T, emanato per la ripartizione del traffico aereo nel sistema aeroportuale milanese, a seguito dell’entrata in vigore del d.l. n. 428 del 1994, conv. con l. n. 505 del 1994, diretti ad attuare la concentrazione del traffico aereo su Malpensa. In particolare la Commissione era investita della questione relativa alla violazione o meno della normativa comunitaria, in ragione della disposizione in forza della quale “per effetto dei decreti n. 46-T e 70-T, a partire dal 25 ottobre 1998 tutti i voli da e per Milano dovranno essere effettuati dall’aeroporto di Malpensa o dall’aeroporto di Orio al Serio ad eccezione dei voli dell’aviazione generale e di quelli che raggiungono le soglie di traffico stabilite dall’articolo 1, comma 4, del decreto n. 46 –T”. Infatti, “In pratica, la sola rotta che raggiunge le soglie stabilite è Milano-Roma”.
La Commissione, in tale occasione, evidenziava come “Dal fatto che, per effetto delle norme italiane solo la rotta Milano-Roma resterà attiva all’aeroporto di Linate, deriverà una situazione in cui dal 25 ottobre 1998 Alitalia sarà l’unico vettore comunitario in grado di accedere al suo centro aeroportuale a Roma –Fiumicino da Milano, utilizzando sia l’aeroporto di Linate che quello di Malpensa…”, in ragione del criterio determinato, mentre gli altri vettori comunitari erano destinati a transitare solo su Malpensa.
Sicché la Commissione decideva che l’Italia non avrebbe potuto applicare le norme sulla ripartizione del traffico all’interno del sistema aeroportuale di Milano contenute nei dd.mm. n. 46-T e 70-T.
Infatti la Commissione precisava che, seppure i criteri previsti, basati sui volumi di traffico, fossero obiettivi e pertanto non costituissero discriminazione, il principio di non discriminazione, sancito dall’art. 8, paragrafo 1, reg. CEE n. 2408/92 e precisato nella decisione 95/259/CE, “vieta anche qualsiasi misura che, pur senza fare esplicitamente o direttamente riferimento alla nazionalità o all’identità del vettore aereo, produca in pratica, anche se indirettamente, effetti discriminatori”.
La Corte di giustizia respingeva il ricorso proposto dallo Stato italiano con sent. del 18.1.2001.
Seguivano il d.m. 9.10.98, che all’art. 3 disponeva che “A decorrere dal 25 ottobre 1998, possono continuare ad operare sull’aeroporto di Milano-Linate solo i vettori comunitari, esclusivamente per collegamenti già precedentemente in essere e con aeromobili della medesima capacità, nel limite del 34% delle frequenze realmente effettuate nella precedente corrispondente stagione di traffico IATA”.
Con il d.m. 3.3.2000 il Ministro dei trasporti e della navigazione riteneva “opportuno assicurare il pieno dispiegamento delle potenzialità di sviluppo del Hub di Milano Malpensa e identificare l’aeroporto di Milano Linate quale infrastruttura per collegamenti point to point”, sicché stabiliva che (art. 4) “I vettori comunitari possono operare sullo scalo di Linate collegamenti di linea point to point, mediante aeromobili del tipo narrow body (unico corridoio), con altri aeroporti dell’Unione europea individuati in base al volume di traffico passeggeri, in arrivo e in partenza, sviluppati nel sistema aeroportuale di Milano nell’anno 1999 e nei limiti massimi di cui” alle lettere dello stesso articolo.
L’art. 4 era poi parzialmente modificato, relativamente all’indicazione dei limiti di traffico, rapportati al traffico passeggeri sui sistemi aeroportuali interessati dai vettori comunitari (lett. a-d) dall’art. 1, d.m. 5.1.2001.
La ricorrente incidentale fa discendere dalla lettura delle riportate disposizioni la limitazione del traffico aereo su Linate ai soli voli passeggeri, nei limiti inidicati dalle lettere di cui all’art. 4 cit.. Ovvero, vista l’intenzione, del d.m., di potenziare l’hub di Malpensa e di limitare i voli su Linate ai soli aerei ad unico corridoio, dovrebbe farsi discendere che tutto ciò che non è espressamente menzionato nella regolamentazione dovrebbe ritenersi precluso. I criteri indicati risulterebbero, riferiti solo ai voli passeggeri: la menzione dei soli vettori comunitari, dei voli ad unico corridoio (tra le file dei posti passeggeri) ovvero quelli “piccoli”e dei voli da e per le capitali europee, nonché il riferimento degli indici ai volumi di traffico passeggeri.
Su tale punto la tesi delle parti ricorrenti e della società controinteressata coincidono nel ritenere immotivato il riferimento ai voli merce dei criteri prefissati dalla normativa per i voli passeggeri, con la differenza che, mentre per la prima non si potrebbe addivenire a negare su Linate i voli non disciplinati, per la seconda, la mancata menzione dei voli merce sarebbe fondata sulla necessità di adibire ad essi gli altri aeroporti del sistema milanese.
In una via intermedia si pone dunque la tesi interpretativa dell’amministrazione, la quale individua nei criteri di cui agli indicati dd.mm. degli indici generali di riferimento per limitare il traffico aereo sui diversi scali milanesi.
5. Innanzi tutto, pare a questo Tribunale, che al fine di individuare il contenuto e l’ambito applicativo della disciplina in vigore, non si possa trascurare il dato meramente letterale. Orbene, come evidenziato più volte dalla SEA, nelle premesse del d.m. 5.1.2001, intervenuto a modificare specificamente l’articolo che interessa la controversia, ovvero l’art. 4, d.m. 3.3.2000, si dice che suddetto d.m. è “riguardante la ripartizione del traffico aereo passeggeri sul sistema aeroportuale di Milano”. Ciò non appare privo di significato, se indica che il Ministro, nel momento in cui si accingeva a dettare i criteri di ripartizione del traffico, aveva presente unicamente la necessità di disciplinare i voli passeggeri.
Ma a conforto di siffatta lettura si aggiunge un dato proveniente dall’ordinamento interno e comunitario e che impone una lettura sistematica coerente.
Infatti, il d.lg. n. 18 del 1999, citato dalla difesa della TNT, nel recepire la direttiva 96/67/CE, relativa al libero acceso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità, fa ripetutamente riferimento, ai fini della distinzione tra vettori, ai differenziati criteri del numero dei passeggeri ed alle tonnellate trasportati.
Si potrebbe obiettare a riguardo che i dd.mm. in esame non si riferiscono ai passeggeri trasportati, ma a quelli transitanti sui singoli scali o sui sistemi aeroportuali interessati dai vettori comunitari, “premiando”, attraverso l’uso di più servizi di andata e ritorno e più bande orarie, i vettori transitanti su scali o sistemi aeroportuali con maggior traffico passeggeri; tuttavia, oltre all’osservazione relativa al fatto, che quando si è voluto parlare di voli merci è, comunque, stato necessario classificarli in base alle tonnellate trasportate, la regolamentazione vigente, per essere riferita anche a i vettori non interessati a voli passeggeri, appare lacunosa.
Basta a riguardo svolgere due considerazioni.
In primo luogo, la disciplina non si fa carico della distinzione tra voli merci e voli postali.
In secondo luogo, la regolamentazione non prende in considerazione i minor limiti relativi al traffico aero notturno stabiliti per i voli effettuati per il servizio postale ai sensi dei dd.mm. 9.11.1999n. 476 ed 11.12.97 n. 496; né la circostanza che un aereo A300, ovvero a doppio corridoio, utilizzato ordinariamente dai corrieri aerei e nel servizio trasporto merci, trasporta cinquanta tonnellate di merce a fronte degli aerei a corridoio unico che ne trasportano da 10 a 20 tonnellate, con la conseguenza che il traffico di tali aerei sarebbe ridotto se utilizzati gli aerei che si assumono vietati, come evidenziato dall’associazione interveniente, con un impatto sicuramente diverso dal punto di vista ambientale.
6. Tali lacune assumono notevole rilevanza ai fini del presente giudizio.
Le osservazioni svolte sarebbero sufficienti ad evidenziare la natura additiva dell’atto del Ministro, rispetto alla normativa che regola il traffico aero nel sistema aeroportuale di Milano e, conseguentemente, l’illegittimità della stessa, poiché assunta in carenza di un’adeguata istruttoria e motivazione in relazione alla valutazione dei presupposti di fatto e di diritto, e l’illegittimità del diniego di autorizzazione disposto dall’ENAC nei confronti di TNT.
Ma non si può trascurare un ulteriore elemento fattuale, ovvero che la nota ministeriale sopravveniva, in corso di causa, specificamente con l’intenzione, non soddisfatta, di dirimere la controversia. Essa, infatti, faceva seguito alla nota del Sottosegretario, posta a fondamento del diniego di autorizzazione ENAC, già annullato da questo TAR. Non si può, dunque, omettere di considerare che il Ministro avesse ben presente la vicenda TNT nell’indicare la propria interpretazione della disciplina all’ENAC, che sulla base proprio di siffatta interpretazione disponeva nuovamente il diniego di autorizzazione nei confronti della società ricorrente.
La nota ministeriale tuttavia fa riferimento unicamente all’attività di trasporto merci. La lettura coordinata della nota ministeriale con il provvedimento ENAC, nell’ambito della fattispecie in oggetto ed alla luce della stesse memorie dell’amministrazione, fa discendere che l’attività della TNT sia stata considerata come trasporto merci, senza alcuna considerazione dell’attività postale della stessa.
Orbene non vale ad escludere dai servizi postali, l’attività della TNT, che opera come corriere aereo, il richiamo al progetto di Reg. CE del Consiglio relativo alle statistiche dei trasporti aerei di passeggeri, merci e posta, prodotto dalla società controinteressata, in cui sono definite “Posta” le “Spedizioni di corrispondenza e di altri oggetti imbarcati su/sbarcati da un aeromobile…effettuate da – e …destinate ad essere consegnate alle amministrazioni postali”.
Vale a riguardo la ben ovvia considerazione che si tratta, nella specie, solo di un progetto e non di normativa in vigore e che l’ambito di riferimento della stessa appare in ogni caso troppo circoscritto, per poter avere la definizione alcuna valenza ai fini della presente controversia.
Invece, maggior rilievo ha la definizione contenuta nel d.lg. 22 luglio 1999 n. 261, di attuazione della direttiva 97/67/CE, concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi comunitari e per il miglioramento della qualità del servizio, laddove si indica per “servizi postali” “i servizi che includono la raccolta, lo smistamento, il trasporto e la distribuzione degli invii postali” (art. 1).
Siffatti servizi non appaiono sottratti alle comuni regole della concorrenza del mercato, contrapponendosi solo alla “servizio postale universale” finalizzato ad assicurare “le prestazioni in esso ricomprese…in tutti i punti del territorio nazionale a prezzi accessibili a tutti gli utenti” (art. 3).
Da quanto sin qui osservato deriva che, ove si volesse accogliere l’interpretazione data dal Ministro e recepita dall’ENAC, ne discenderebbe un’assimilazione del servizio svolto dalla TNT al trasporto merci, che, per le caratteristiche degli aerei e degli aeroporti interessati dal traffico, non rientranti nella disciplina dettata dai dd.mm. 3.3.2000 e 5.1.2001, sarebbe precluso dal traffico su Linate.
L’interpretazione non appare, pertanto, a tale punto, soddisfacente alla luce della necessità di coerenza con la normativa comunitaria.
Il Reg. CEE n. 2408/92 del Consiglio dispone infatti che spetta agli “Stati membri il diritto di fissare regole non discriminatorie per la ripartizione del traffico aereo tra aeroporti appartenenti a uno stesso sistema aeroportuale”.
La lettura ministeriale, in vero, da un lato da’ per acquisito il presupposto della vocazione al traffico aereo passeggeri dello scalo di Linate, dall’altro dichiara che una volta soddisfatte le esigenze di tale traffico, le residue disponibilità di movimenti possono essere destinate alla copertura del servizio di trasporto merci, da altro verso ancora individua nei criteri di selezione e priorità dei voli quelli disposti sulla base del traffico passeggeri, producendo, ove accolta, di fatto una situazione di discrimine tra i voli postali affidati al vettore nazionale Alitalia (che si trova ad operare con aerei della tipologia indicata dall’art. 4, d.m. cit. ed in forza del criterio quantità di traffico passeggeri) e quelli della ricorrente TNT o di altri corrieri aerei, che operino alle stesse condizioni della TNT, ossia con aerei a doppio corridoio o provenienti da piccoli aeroporti passeggeri, ancorché da grandi aeroporti cargo.
In considerazione del fatto, peraltro, che il servizio svolto da Alitalia per la soc. Poste italiane è relativo al soddisfacimento non solo del c.d. servizio universale, ma anche di attività che non possono che ritenersi pienamente soggette alla regola della concorrenza ed in assenza di una compiuta considerazione dei vari elementi che concorrerebbero alla formulazione di un’adeguata regolamentazione del traffico merci e postale sull’aeroporto di Milano, l’effetto non potrebbe che comportare un ostacolo ai vettori stranieri allo svolgimento del medesimo servizio consentito, invece, all’operatore nazionale, costringendoli ad operare su scali diversi e più lontani dal centro cittadino, in violazione ai principi già evidenziati con la menzionata pronuncia della Commissione.
7. In ragione delle svolte considerazioni, i ricorsi devono essere accolti e, per l’effetto devono essere annullati gli atti impugnati con i motivi aggiunti, riconosciuta, peraltro, la valenza provvedimentale della nota ministeriale, pur nell’anomalia della forma adottata. Deve affermarsi, infatti, l’illegittimità derivata del provvedimento Enac, fondato sull’interpretazione additiva assunta dal Ministro.
Rimangono, peraltro, assorbite le censure proposte nel ricorso incidentale avverso la nota del Ministro, che deve, pertanto, essere dichiarato improcedibile.
In considerazione della soccombenza e, tuttavia, della complessità della fattispecie esaminata, sussistono giusti motivi per compensare per metà le spese del giudizio. L’ENAC e l’Amministrazione sono condannati, pertanto, al pagamento, in favore degli istanti, della somma complessiva di lite 5.000.000, oltre IVA e CPA.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Milano, addì 27.6.2001, dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sez. I) riunito in camera di consiglio con l'intervento dei seguenti Magistrati:
Giovanni Vacirca PRESIDENTE
Carmine Spadavecchia Consigliere
Solveig Cogliani, rel. Referendario
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
IL SEGRETARIO