Tar Emilia – Romagna, sez. I, sentenza n. 934 del 15 novembre 2001, sulla tassa rifiuti solidi urbani (TARSU)
REPUBBLICA ITALIANA N. 464/2001 Reg.Ric.
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO N. Reg.Sez.
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER L’EMILIA-ROMAGNA N. 934 Reg.Sent.
SEZIONE I Anno 2001
composto dai Signori:
Dott. Bartolomeo Perricone Presidente
Dott. Giorgio Calderoni Consigliere, rel.est.
Dott. Carlo Testori Consigliere
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
contro
il Comune di Bellaria Igea Marina, rappresentato e difeso dall’Avv. Maurizio Morri ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell’Avv. Roberto Manservisi, in Bologna, Piazza Aldrovandi, 3;
per l’annullamento
- della deliberazione della Giunta comunale 9.1.2001, n. 2, avente ad oggetto “Determinazione delle tariffe da applicare per l’anno 2001 per la tassa dei rifiuti solidi urbani”
- della deliberazione del Consiglio Comunale 18.1.2001, n. 16, avente ad oggetto ”Modifiche ed integrazioni al Regolamento per l’applicazione della tassa rifiuti solidi urbani”;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti della causa;
Designato relatore il Cons. Giorgio Calderoni;
Uditi, alla pubblica udienza del 17 ottobre 2001, l’Avv. G. Pittalis per i ricorrenti e l’Avv. M. Morri per l’Amministrazione intimata;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
1) Violazione degli articoli 42 e 48 del D. Lgs. n. 267 del 2000 e 58, 68 e 69 del D. Lgs. n. 507 del 1993, per essere stata la deliberazione giuntale n. 2/2001 assunta in materia riservata al Consiglio ed a modifica di un atto regolamentare;
2) Violazione delle medesime norme del D. Lgs. n. 507/1993 ed eccesso di potere per falso supposto di diritto ed illogicità manifesta, essendo stato, nella specie, inammissibilmente invertito il rapporto tra regolamento e quantificazione della tariffa;
3) Violazione dell’art. 65 del D. Lgs. n. 507/1993, dell’art. 49 del D. lgs. n. 22 del 1997, del D.P.R. n. 158 del 1999; eccesso di potere per falso supposto di diritto, illogicità manifesta, contraddittorietà, difetto di motivazione: nell’assunto che non sarebbe possibile la “contaminazione e commistione” della disciplina della Tassa rifiuti solidi urbani, con elementi propri della nuova tariffa, la cui applicazione è stata differita al 1° gennaio 2003; e che, in realtà, le deliberazioni impugnate avrebbero disposto l’applicazione immediata della disciplina tariffaria del D. Lgs. 22/97 e del D.P.R. 158/99, in luogo della tassa di cui al D. Lgs. 507/93 ed in violazione dell’art. 33 legge 488/99;
4) Violazione degli artt. 41 e 97 Cost., dell’art. 49 del D. lgs. n. 22 del 1997, dell’art. 33 legge n. 418 del 1999; del D.P.R. n. 158/99; eccesso di potere per falso supposto di diritto, manifesta illogicità ed ingiustizia, manifesta contraddittorietà, difetto di motivazione, per violazione del principio di gradualità nell’applicazione del nuovo sistema tariffario;
5) Ulteriore violazione degli artt. 41 e 97 Cost., dell’art. 49 del D. Lgs. n. 22 del 1997, degli articoli 65, 68 e 59 del D. Lgs. 15.11.1993; eccesso di potere per falso supposto di diritto, manifesta illogicità e contraddittorietà, difetto di motivazione e di istruttoria: gli importi finali della tariffa riferita alle aree scoperte degli arenili sarebbero spropositati e non collegati con la capacità dell’unità di misura di produrre rifiuti; né la riduzione del 20% per stagionalità (peraltro inferiore al limite massimo consentito del 30%) sarebbe sufficiente a ripristinare la suddetta corrispondenza e proporzione; mancherebbero, inoltre, negli atti impugnati, i necessari elementi istruttori e motivazionali;
6) Eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria; violazione
degli artt. 1 e 3 legge n. 241 del 1990 e dell’art. 69 del D. Lgs. 15.11.1993,
n. 50, non risultando motivata la sperequazione a carico degli arenili,
né indicati criteri precisi e neppure le modalità di applicazione
dei coefficienti di cui al D.P.R. 158/99;
7) Eccesso di potere per contraddittorietà manifesta e difetto
di motivazione ed istruttoria; violazione dell’art. 65 del D. Lgs. 15.11.1993,
n. 50, avendo la deliberazione giuntale n. 2/2001 adottato parametri presuntivi.
II. Il Comune di Bellaria Igea Marina si è costituito in giudizio,
ha messo in dubbio l‘interesse dei ricorrenti al gravame (nell’assunto
che il precedente sistema sarebbe stato più gravoso dell’attuale)
ed ha contestato la fondatezza nel merito delle censure avversarie.
III. All’odierna pubblica udienza, i difensori delle parti hanno illustrato
oralmente le rispettive argomentazioni.
Risultato che, per l’anno 2001 si traduce per i ricorrenti – come, atteso il sensibile aumento della tariffa per le aree scoperte, è intuibile e come è stato espressamente sostenuto dalla difesa degli stessi nel corso della discussione orale – in un considerevole incremento del carico tributario TARSU, rispetto all’anno precedente: tanto da evidenziarne ampiamente l’interesse alla proposizione del presente ricorso.
2. Ancora su un (pur diverso) piano formale si muovono le censure (incompetenza della Giunta municipale ed inversione della corretta sequenza procedimentale) rispettivamente svolte dai ricorrenti con i primi due mezzi di impugnazione: tali obiezioni - pur se astrattamente configurabili, ove il punto di osservazione resti circoscritto ai due soli provvedimenti impugnati - possono ritenersi invece superate, allorché si abbia, invece, riguardo al complesso dell’attività provvedimentale dispiegata in materia, nel mese di gennaio 2001, dal Comune di Bellaria Igea Marina, così come emergente dalla produzione documentale dallo stesso Ente versata agli atti del giudizio.
Occorre, infatti, tener conto che nella medesima seduta del 18 gennaio 2001 in cui ha adottato la controversa deliberazione n. 16 (di modifica al Regolamento TARSU), il Consiglio Comunale ha altresì assunto, immediatamente dopo, la deliberazione n. 17, con cui ha, tra l’altro, stabilito di prender atto delle tariffe relative al servizio smaltimento rifiuti determinate dalla delibera di G.C. n. 2/2001.
Ne consegue che tale ultimo provvedimento di Giunta è venuto ad assumere, nella concreta serie procedimentale de qua, una funzione propositiva-propulsiva, tanto ai fini della modifica regolamentare (poi deliberata dal Consiglio Comunale, organo competente a provvedere, con la ricordata deliberazione n. 16); quanto ai fini della determinazione delle tariffe, recepite dal Consiglio stesso con la successiva deliberazione n. 17: in questo modo, non si è consumata né una violazione dei rispettivi ambiti di competenza dei due organi (che si sarebbe verificata solo nel caso in cui il Regolamento comunale fosse stato modificato ed integrato in virtù del solo atto giuntale); né una inversione della corretta sequenza procedimentale, essendo, comunque il provvedimento consiliare, conclusivo del processo di determinazione delle tariffe TARSU per l’anno 2001, stato adottato successivamente alla necessaria modifica regolamentare (nuova classificazione delle utenze non domestiche - art. 10) che esse presuppongono.
3.1. Le successive censure dedotte nell’atto introduttivo del giudizio sollevano, invece, questioni di diritto sostanziale, alla cui trattazione è opportuno premettere alcune considerazioni di carattere generale, circa l’attuale fase di transizione dal vecchio (tassa) al nuovo (tariffa) sistema di prelievo in tema di smaltimento dei rifiuti solidi urbani.
E in questa direzione può tornare utile rifarsi anche alla Circolare ministeriale 17 febbraio 2000 n. 25/E, più volte richiamata dal Comune tanto nei provvedimenti impugnati, quanto negli scritti difensivi versati in questo giudizio.
3.2. Orbene, tale circolare enuncia chiaramente le opzioni alternative che – dopo l’entrata in vigore dell’art. 33 della legge finanziaria 2000 (n. 488 del 1999) – i Comuni possono esercitare nell’attuale periodo di differimento dell’operatività della tariffa “Ronchi” (al 1° gennaio 2003 per i Comuni, come Bellaria Igea Marina, che abbiano raggiunto un grado di copertura dei costi superiore all’85%), ovvero:
- introduzione sperimentale della tariffa, ai sensi dei commi 1 bis e 16 dell’art. 49 D. Lgs. n. 22/1997;
- mantenimento della TARSU.
In tale seconda ipotesi, la Circolare esplicita altrettanto chiaramente che la mancata reiterazione di una norma analoga a quella dettata dalla finanziaria 1999 comporta per i Comuni l’impossibilità di prorogare i precedenti assetti tariffari e determina l’obbligo di deliberare tariffe conformi ai criteri prescritti dall’art. 65 del D. Lgs. n. 507/1993.
Dopodiché, la Circolare passa ad illustrare il metodo di calcolo della tariffa contenuto in tale norma e soggiunge “che risulta sostanzialmente coerente con il principio dell’art. 65 l’utilizzazione dei criteri dettati dal metodo normalizzato per la determinazione della tariffa della tassa”.
Ad avviso del Collegio, l’anzidetta ricostruzione complessiva del vigente quadro normativo risulta ineccepibile ed ai fini della presente controversia risulta particolarmente significativa l’evidenziazione:
- della alternatività della scelta tra sperimentazione anticipata della Tariffa e mantenimento della Tassa;
- del ruolo di governo della materia che, scaduti i regimi di proroga, viene (finalmente) ad assumere l’art. 65 del D. Lgs. n. 507/1993.
Parimenti condivisibile risulta l’indicazione operativa circa la “sostanziale” utilizzabilità, a questi fini, del c.d. “metodo normalizzato” introdotto con D.P.R. n. 158 del 1999, anche se l’eccessiva sinteticità del corrispondente passaggio argomentativo della Circolare rende necessaria qualche ulteriore considerazione e precisazione.
3.3. Mentre, infatti, i ricorrenti contestano (terzo motivo di ricorso) l’avvenuta “contaminazione-commistione” tra le rispettive discipline di cui al D. Lgs. n. 507 ed al sistema “D. Lgs. 22/1997-D.P.R. 158/1999”, adducendo una sorta di ontologica difformità tra i due complessi normativi in questione; il Collegio la ritiene, invece ed in linea di principio, possibile, fondando la propria convinzione sul rilievo che - al di là della diversità di “nomen iuris” e della palese differenza teorica tra tassa e tariffa - la concreta configurazione della tariffa “Ronchi” presenta più di un profilo di anomalia.
Basti pensare – seguendo una osservazione dottrinale – al fatto che il servizio a fronte del quale la tariffa è dovuta non riveste carattere facoltativo e, quindi, viene attivato anche in mancanza di richiesta dell’utente e non può essere interrotto in caso di mancato pagamento.
Tant’è, che altra dottrina continua ad assegnare alla tariffa “Ronchi” la natura giuridica di tributo.
I suddetti, significativi punti di contatto tra TARSU e tariffa ex D. Lgs. 22/97 autorizzano, pertanto, nell’attuale fase di transizione dall’una all’altra, forme di “ibridazione” tra le medesime ed innesti di taluni profili della futura disciplina nel corpo di quella mantenuta attualmente in vigore.
3.4. In particolare, non si ravvisano controindicazioni ad assumere a riferimento, per la determinazione della Tassa ex art. 65 D. Lgs. 507/93, i coefficienti ministeriali di produttività dei rifiuti stabiliti dal citato D.P.R. n. 158/1999.
Invero, il c.d. metodo normalizzato approvato con tale D.P.R. si pone come punto di approdo di una elaborazione particolarmente approfondita sotto il profilo:
- sia giuridico, in quanto costituisce il prodotto finale di un iter alquanto articolato, che (cfr. art. 49, comma 5 D. Lgs. 22/97) prevede il concerto tra Ministero dell’Ambiente e dell’Industria ed il parere della Conferenza permanente Stato-Regioni-Enti locali e del Consiglio di Stato;
- sia tecnico, in quanto rappresenta il frutto di un’ampia attività istruttoria, svolta sulla base dell’analisi delle più significative esperienze locali di gestione del servizio e del confronto tra gli operatori del settore.
Risulterebbe, pertanto, davvero illogico non tener in alcun conto, fin da subito, di uno strumento di siffatto valore e già a disposizione a livello di studio e di analisi, anche se destinato a trovare giuridica applicazione solo al momento della entrata in vigore (differita, a regime, o facoltativamente anticipata, in via sperimentale, dai singoli Enti) della nuova tariffa.
Sotto questo profilo, risulta, pertanto, immune da vizi la deliberazione consiliare n. 16/2001, laddove introduce una modifica regolamentare (dell’art. 10) che consiste nella mera adozione del modello classificatorio (delle utenze non domestiche) individuato dal D.P.R. n. 158/99.
3.5. Ma a parte ciò, è, del pari, evidente che - proprio perché funzionale ad un sistema di prelievo con caratteristiche e finalità, in buona parte, diverse - il metodo normalizzato non può essere acriticamente recepito ex se ed in toto, ma deve essere flessibilmente raccordato al diverso contesto normativo (i principi ex art. 65 D. Lgs. n. 507/93) ed alla realtà locale in cui viene ad inserirsi.
L’espressione (invero piuttosto ellittica) “sostanzialmente coerente” - utilizzata dalla Circolare Ministeriale 17 febbraio 2000 e più volte ripresa dal Comune nei propri scritti difensivi – sta, dunque, a significare proprio ciò: che ben può il metodo normalizzato essere utilizzato, ai fini della determinazione della tariffa della Tassa, nella sua “sostanza” e nei suoi elementi fondamentali, ma con tutti gli adattamenti del caso.
Lo stesso metodo è, cioè, doverosamente suscettibile di integrazioni e correzioni, ogni qualvolta i suoi indici risultino divergenti rispetto a situazioni e rilevazioni locali: il che comporta, altresì, che il ricorso al quadro di riferimento costituito dal metodo normalizzato non esaurisce l’onere di istruttoria e di motivazione, che la costante giurisprudenza del giudice amministrativo e di questa Sezione (cfr. la decisione n. 87 del 1999, richiamata dai ricorrenti, e più di recente, n. 300 del 2001) riconosce come incombente sul Comune nella determinazione delle tariffe della TARSU e la cui carenza la medesima giurisprudenza amministrativa (cfr. TAR Lombardia. Sez. I, 10 giugno 1998, n. 1430, citata dai ricorrenti) individua quale motivo di illegittimità, anche in rapporto all’art. 65 del D. Lgs. n. 507/1993, che – come si è detto – costituisce attualmente la norma di governo della materia.
E, questa volta, ad essere chiamata in causa è direttamente la deliberazione giuntale n. 2/2001, di quantificazione delle tariffe TARSU per il 2001.
4.1. Il ragionamento di ordine generale fin qui svolto produce delle immediate ricadute sulle residue censure svolte dai ricorrenti, con i motivi da terzo a settimo.
4.2. Risulta, in primo luogo, infondato il terzo mezzo di impugnazione, con cui si contesta il ricorso, da parte del Comune, al metodo normalizzato, utilizzazione di cui, viceversa, è stata più sopra riconosciuta, nei limiti e nei modi che sono stati specificati, l’ammissibilità.
4.3. Non coglie, parimenti, nel segno il quarto motivo di gravame, poiché in precedenza si è chiarito come il Comune di Bellaria-Igea Marina non abbia affatto optato per l’introduzione anticipata (in via sperimentale) della tariffa Ronchi, bensì per il mantenimento della TARSU, con contestuale utilizzo dei coefficienti di cui al D.P.R. n. 158/99: ne consegue che non sono riferibili alla presente fattispecie censure con cui si denuncia la violazione del principio di gradualità nella applicazione della nuova Tariffa.
4.4.1. Proprio perché il paradigma di riferimento continua ad essere quello della Tassa sono, invece, fondate le censure di difetto di motivazione e di istruttoria dedotte con il quinto e sesto motivo di ricorso, essendo siffatti oneri strettamente inerenti al momento determinativo delle tariffe TARSU, come si è già esposto al capo 3.5. che precede.
4.4.2. Sotto il profilo motivazionale, la deliberazione giuntale n. 2/2001, illustra, sì, le ragioni per cui il Comune ha “ritenuto opportuno adottare la classificazione prevista dal D.P.R. n. 158/99, che suddivide le utenze non domestiche in trenta categorie, a cui debbono essere attribuite le tariffe da applicare per l’anno 2001”, ma poi non fornisce alcuna contezza dell’effettivo iter logico seguito dall’Amministrazione nella quantificazione per mq. delle suddette tariffe.
Invero, i coefficienti di produzione individuati dalla Tabella 4a allegata al D.P.R. 158 prevedono espressamente un intervallo compreso tra un minimo ed un massimo, ma - come esattamente osservato dai ricorrenti in conclusione del punto 14 del ricorso introduttivo – “dagli atti impugnati non emerge … né come sono stati applicati i coefficienti del DPR 158/99, né se essi siano stati applicati nel minimo o nel massimo previsto, o in quale grado intermedio”.
Inoltre, giustamente la deliberazione consiliare n. 16/2001 sottolinea la volontà di “mantenere una continuità nell’applicazione della tassa di cui trattasi”, ma - di converso - all’atto di quantificare le tariffe, la delibera G.M. n. 2/2001 non fornisce alcuna spiegazione del perché, per le aree degli stabilimenti balneari, si sia proceduto ad un incremento della tariffa/mq. che, anche tenuto conto della riduzione del 20% per stagionalità, è pari (lire 1.708, secondo i conteggi dei ricorrenti) ad oltre al 50% rispetto all’anno precedente (lire 1.125 per la classe XV, di cui alla delibera C.C. n. 139/99): e ciò, nonostante che la stessa deliberazione n. 2/2001 abbia stabilito di incrementare di neppure l’1% il grado di copertura dei costi (98, 98%) rispetto all’anno precedente (98%, stabilito dalla citata delibera n. 139/99).
4.4.3. Analogo difetto è ravvisabile sotto il profilo istruttorio, in primis per stessa ammissione dell’Amministrazione che, pur dando correttamente atto (cfr. premesse della deliberazione giuntale n. 2/2001) “che i criteri dettati dall’art. 65 del D. lgs. 507/93 prevedono l’utilizzo di coefficienti di produttività sulla base dei dati risultanti dall’osservatorio rifiuti gestito dall’azienda, alla quale è affidato il servizio di gestione rifiuti”, contraddittoriamente afferma, subito dopo, di tenere, tuttavia, in considerazione “i coefficienti di produttività del rifiuto, risultanti da campionamenti, realizzati su diverse tipologie di utenze ed in diversi periodi, dalle aziende che gestiscono il servizio di raccolta rifiuti nei comuni limitrofi, con caratteristiche analoghe a quelle del Comune di Bellaria Igea Marina”.
E ciò, senza neppure indicare quali siano tali Comuni ed in cosa consistano gli esiti dei suddetti campionamenti; così come, nemmeno si fa rinvio ad accertamenti istruttori in atti.
Anzi, da questo punto di vista, anche la produzione giudiziale del Comune conferma la riscontrata carenza, poiché l’unico documento di natura istruttoria versato in atti (cfr. doc. 11, rubricato come “schema di calcolo utilizzato dall’Ufficio Tributi per la tariffazione TARSU 2001”) rivela numerose insufficienze:
- non tanto e non solo formali, in quanto si tratta di un fax inviato dal Comune al proprio legale, in data (25 settembre 2001 ) utile per il rispetto dei tempi di deposito in vista dell’odierna pubblica udienza, mentre il documento trasmesso è privo di qualsiasi elemento di riconoscimento (carta intestata del Comune, n° di protocollo generale o speciale dell’Ufficio, sottoscrizione del funzionario istruttore, data di redazione) idoneo ad indicare che effettivamente tale “schema di calcolo” sia stato utilizzato per la determinazione delle tariffe TARSU 2001;
- bensì sostanziali, poiché anche tale brogliaccio informale, che pure illustra le concrete modalità di calcolo della tariffa unitaria, laddove - come per le aree degli stabilimenti balneari - opta per l’adozione dei coefficienti massimi stabiliti dalla Tabella 4a del D.P.R. 158/99, non contiene il minimo cenno alle indispensabili analisi specifiche di supporto a tale scelta, cui la stessa deliberazione giuntale n. 2/2001 fa, invece, espresso riferimento (coefficienti di produttività del rifiuto, risultanti da campionamenti effettuati in Comuni consimili e viciniori).
4.5. Infine, dal settimo ed ultimo motivo di ricorso viene certamente evidenziata l’obiettiva incongruenza di un passo della deliberazione G.C. n. 2/2001: ma l’erroneità del riferimento, ivi contenuto, al criterio della produzione effettiva dei rifiuti (indicato dalla seconda parte del comma 1 dell’art. 65 del D.Lgs. 507/93) non vale, altrettanto, ad integrare un ulteriore profilo di illegittimità della medesima deliberazione, risultando - dal tenore complessivo del provvedimento - inequivoca l’opzione esercitata dal Comune di Bellaria Igea Marina (con popolazione inferiore ai 35.000 abitanti) per il diverso metodo (commisurazione “presuntiva” della produzione di rifiuti) descritto nella prima parte del medesimo comma .
Ragion per cui la censura de qua deve essere disattesa.
5. Nei sensi e nei limiti che precedono, il ricorso deve essere accolto e, per l’effetto, deve essere annullata la sola deliberazione giuntale n. 2/2001 e nell’esclusiva parte in cui determina in lire 2.135/mq. la tariffa TARSU 2001 per la categoria 5 “aree degli stabilimenti balneari”.
In considerazione della novità delle questioni trattate e del suddetto esito della controversia, appare equo compensare integralmente, tra le parti, le spese e competenze di giudizio.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.
Così deciso in Bologna, il 17 ottobre 2001.
Presidente – (Bartolomeo Perricone)
Cons. rel.est. - (Giorgio Calderoni)
Depositata in Segreteria in data 15 novembre 2001
Bologna, lì 15 novembre 2001
Il Segretario