La responsabilità per danno erariale del pubblico funzionario per cattiva manutenzione della strada
La sentenza della Corte dei Conti di seguito riportata affronta un’interessante questione in materia di responsabilità erariale del pubblico dipendente nell’ipotesi in cui l’Amministrazione sia stata condannata per cattiva manutenzione della strada. La sentenza distingue chiaramente la responsabilità da danno erariale dalla responsabilità contrattuale ed extracontrattuale che, invece, disciplinano il rapporto tra Amministrazione e danneggiato. Per quanto concerne il danno erariale, invece, la Corte dei Conti precisa che dalla normativa che la disciplina emerge in modo chiaro la preoccupazione del legislatore di non far ricadere sui pubblici operatori quello che riassuntivamente può essere chiamato il rischio dell'azione amministrativa e che consegue alle regole proprie sia dell'organizzazione della P.A., che della sua attività, siano queste ultime procedurali o sostanziali. Ha considerato infatti il legislatore che il danno da attività amministrativa dei pubblici operatori può essere condizionato sia dalle stesse regole organizzatorie della P.A., che da altre realtà, fatti, fenomeni in genere che introducono nel processo causale dell'evento dannoso apporti indipendenti dalla condotta dei pubblici operatori. In relazione a tale peculiarità, trovano ragione le regole specifiche attinenti alla limitazione della responsabilità all'ipotesi di dolo o colpa grave, nonché quelle che prevedono l'uso di un potere riduttivo dell'addebito. E' evidente che assume un rilievo preminente nel giudizio di responsabilità amministrativo-contabile, accanto all'interesse dell'Erario al risarcimento del danno subito, soprattutto il comportamento del soggetto da valutare in riferimento al canone costituzionale del buon andamento della P.A. e al contributo o al mancato contributo per realizzarlo (art. 97 Cost.). Impostazione legislativa che giustifica l'accoglimento di criteri di imputazione soggettiva di tale responsabilità diversi rispetto alla responsabilità contrattuale ed aquiliana quali disciplinate nel codice civile. Pertanto, in detta ipotesi la responsabilità da danno erariale potrebbe configurarsi soltanto in caso di una negligenza inescusabile, ovvero in una disattenzione macroscopica, che come ricordato integrano il concetto di colpa grave necessario, secondo la vigente legislazione, per ritenere la sussistenza di responsabilità. (Ugo Di Benedetto)
Corte dei Conti, sez. giurisdizionale per la Lombardia, 6 maggio 1999, R.G. 427/R
DIRITTO
In quanto proprietario della strada, tale giudice ha sancito che quel Ministero era tenuto a far sì che la stessa per l'utente, il quale aveva riposto ragionevole affidamento sulla sua apparente regolarità, non presentasse una situazione di pericolo occulto.
Il titolo di responsabilità risulta pertanto basato sul principio del "neminem laedere", accolto nel disposto di cui all'art. 2043 c.c.
Sulla base di tale condanna e del conseguente pagamento effettuato dal Ministero dei lavori Pubblici, la Procura regionale della Lombardia ha ritenuto di citare in giudizio l'ing. C…., all'epoca funzionario del Provveditorato Regionale alle OO.PP. per la Lombardia e responsabile della Sezione territoriale di Como, nel cui ambito è avvenuto il fatto.
Ha ritenuto la Procura di poter affermare la responsabilità del funzionario in conseguenza della mera inosservanza dell'obbligo di vigilanza, aggravata dal fatto che lo stesso era a conoscenza del traffico veicolare che si svolgeva abusivamente e che, neanche allorquando l'Amministrazione finanziaria (pur non essendovi tenuta) aveva segnalato la necessità di interventi manutentivi, aveva intrapreso alcuna iniziativa per porre fine al traffico illecito (disponendo per l'installazione della segnaletica di divieto e, in caso di rimozione, informando gli uffici ispettivi e la polizia stradale).
Concludendo con affermazione della responsabilità del convenuto per grave violazione degli obblighi di servizio, per omissione di vigilanza e di intervento atto ad impedire eventi dannosi.
La difesa del C…… ha invece affermato, in buona sintesi, che il funzionario non avrebbe violato il dovere di vigilanza, avendo segnalato al Provveditorato alle OO.PP., e quest'ultimo ufficio al Ministero, la necessità dell'intervento manutentivo di cui si tratta, intervento non effettuato tempestivamente in quanto non incluso prioritariamente nei programmi finanziati dal Ministero. Né avrebbe violato il dovere di vigilanza per non aver svolto le attività necessarie per impedire il traffico veicolare, in quanto l'utilizzo del tratto stradale in questione, verificatosi prima della consegna del bene, era tuttavia avvenuto per la pressione del traffico veicolare, sia nei confronti della Dogana che del Comune di Como, gli uni e gli altri giovatisi per l'immissione del traffico stesso su tale tratto stradale. Con la precisazione che comunque l'obbligo di impedire il traffico spettava ad altri.
Sulla base delle indicate contrapposte tesi, questo Collegio ritiene di dover respingere la domanda della Procura attrice.
Il Pretore di Como, condannando il Ministero dei Lavori Pubblici al risarcimento del danno subito dai sigg.ri S….. e G….., in applicazione dei principi posti dall'art. 2043 c.c., ha riaffermato il precetto racchiuso in tale norma dell'obbligo di ogni componente la collettività, compresi gli enti pubblici, dell'alterum non laedere, cioè di un comportamento di ognuno inteso ad osservare il rispetto dei diritti e la conservazione della sfera degli interessi altrui, ed il P.M., in udienza, ha fatto richiamo al principio di inversione dell'onere della prova contenuto negli articoli 2050 e 2051 C.C.
Le norme richiamate sono, peraltro, espressione del principio tradizionale della responsabilità extracontrattuale.
In questa sede l'azione della Procura mira invece ad ottenere l'affermazione della violazione di doveri nascenti dal precostituito rapporto di servizio che all'epoca intercorreva tra l'ing. C….. e il Ministero dei Lavori Pubblici, per far derivare da tale violazione la responsabilità del funzionario.
Giova in questa sede, per i riflessi sulla questione controversa, tratteggiare sia pur brevemente i caratteri che qualificano tale figura di responsabilità, che ha una sua giustificazione e una concreta disciplina che la differenziano rispetto alla responsabilità contrattuale ed a quella extracontrattuale disciplinate nel codice civile.
Secondo la dottrina corrente, la prima ha la funzione di ridistribuire rischi e danni in base a varie considerazioni di opportunità e di economia, fra le quali vi è l'esigenza di consentire a ciascun contraente di fare assegnamento su uno sforzo debitorio non inferiore per intensità e per qualità a un livello considerato tipico per lo specifico contratto. Si aggiunge il principio della concorrenza, che vuole la penalizzazione e l'eliminazione dell'inefficienza. Ne segue la necessita' di operare con un metro oggettivo, quale è il concetto oggettivo di colpa. In applicazione di questo criterio, il debitore meno dotato subisce i danni derivanti dalla propria incapacità.
In tale prospettiva, la responsabilità contrattuale assume soprattutto una funzione di garanzia per il creditore, oltre che rappresentare comunque anche una sanzione contro il debitore inadempiente.
Ciò giustifica l'attenzione del legislatore per il danneggiato, resa necessaria dall'esigenza di garantirgli il risarcimento di danni non soltanto quale conseguenza di fatti volontari del danneggiante, ma talvolta anche di fatti inevitabili e spesso anche imputabili a questo sulla base di accadimenti statisticamente prevedibili. Da cui la necessita' di adoperare, accanto a quello della colpa, criteri di imputazione diversi da questa.
Una analoga attenzione del legislatore per il danneggiato è riscontrabile anche nella responsabilità extracontrattuale, le cui regole, pur variamente articolare in relazione, da un lato alle ipotesi di responsabilità per danno arrecato colpevolmente (secondo i principi dell'imputabilità e della colpevolezza), dall'altro a quelle di responsabilità oggettiva per l'esercizio di attività rischiose, ovvero di situazioni di fatto a queste assimilabili, trovano appunto ragione con la necessità di reintegrare il danno subito dal danneggiato.
La dottrina sottolinea che tale responsabilità sanziona non solo atti dannosi vietati, ma anche attività che pur consentite obbligano al risarcimento dell'eventuale danno derivante dall'esercizio delle stesse. Realtà che ha indotto a ritenere che tale figura assolva prevalentemente ad una funzione di ripartizione del rischio secondo principi, oltre che di utilità sociale per l'esercizio di attività rischiose, anche di solidarietà nei confronti di coloro che subiscono conseguenze dannose da queste.
Nel campo della responsabilità amministrativa contabile l'attenzione del legislatore è invece tutta spostata sul danneggiante.
Dalla normativa che la disciplina emerge in modo chiaro la preoccupazione del legislatore di non far ricadere sui pubblici operatori quello che riassuntivamente può essere chiamato il rischio dell'azione amministrativa e che consegue alle regole proprie sia dell'organizzazione della P.A., che della sua attività, siano queste ultime procedurali o sostanziali.
Ha considerato infatti il legislatore che il danno da attività amministrativa dei pubblici operatori può essere condizionato sia dalle stesse regole organizzatorie della P.A., che da altre realtà, fatti, fenomeni in genere che introducono nel processo causale dell'evento dannoso apporti indipendenti dalla condotta dei pubblici operatori.
In relazione a tale peculiarità, trovano ragione le regole specifiche attinenti alla limitazione della responsabilità all'ipotesi di dolo o colpa grave, nonché quelle che prevedono l'uso di un potere riduttivo dell'addebito.
E' evidente che assume un rilievo preminente nel giudizio di responsabilità amministrativo-contabile, accanto all'interesse dell'Erario al risarcimento del danno subito, soprattutto il comportamento del soggetto da valutare in riferimento al canone costituzionale del buon andamento della P.A. e al contributo o al mancato contributo per realizzarlo (art. 97 Cost.).
Impostazione legislativa che giustifica l'accoglimento di criteri di imputazione soggettiva di tale responsabilità diversi rispetto alla responsabilità contrattuale ed aquiliana quali disciplinate nel codice civile.
E' evidente che il proposito di adottare un comportamento illecito determina una piena responsabilità a titolo di dolo.
La responsabilità per colpa, invece, sussiste solo nei limiti in cui sia individuabile un comportamento non conforme al buon andamento, cioè non adeguato ai fini dell'attività ed ai criteri a cui va uniformata. In sostanza, la colpa va valutata in riferimento all'attività di cooperazione richiesta, cioè come comportamento all'evidenza non adeguato a tali fini o a tali criteri.
Solo allorché l'attività del pubblico operatore si discosti ampiamente da tali indici di adeguatezza sussiste perciò la responsabilità contabile, che la legge 639 del 1996 ha collegato con carattere di generalità all'elemento della colpa grave, la quale secondo una interpretazione giurisprudenziale ormai consolidata (v. per tutte Sez. I Centrale n. 192/A del 23.10.1997) si concreta in una negligenza inescusabile, ovvero in una disattenzione macroscopica.
Nella valutazione del comportamento concreto tenuto dall'ing. C…… nella vicenda in esame non ritiene il Collegio di individuare le caratteristiche della negligenza inescusabile ovvero della disattenzione macroscopica.
Ritiene, in proposito, che acquistano significato alcuni aspetti emersi dall'esame dei fatti e che portano a non ritenere accoglibile la prospettazione di responsabilità basata dalla Procura regionale sull'affermata inosservanza dell'obbligo di vigilanza e sulla ritenuta violazione del dovere di impedire che venisse effettuato il traffico veicolare.
Innanzitutto deve ritenersi attendibile il fatto evocato dalla difesa delle pressioni esercitate sia dagli esponenti dell'Amministrazione finanziaria, che da quelli dell'Amministrazione comunale di Como, rivolte ad ottenere la disponibilità del tratto stradale appena materialmente ultimato, per i vantaggi che avrebbero ricavato sia le operazioni doganali che il traffico cittadino, con conseguente utilizzo da parte dei privati del tratto stesso prima del formale collaudo e della consegna del bene all'Amministrazione finanziaria.
Deve altresì ritenersi attendibile il fatto, anch'esso prospettato dalla difesa, secondo cui gli interventi dell'Amministrazione dei Lavori Pubblici sul tessuto stradale sono effettuati sulla base di proposte degli uffici periferici di tale Amministrazione, approvate e finanziate con priorità fissate dalla sede ministeriale; con la conseguenza che tali interventi sono disposti non nel momento in cui si presenta la necessita' di effettuarli, bensì nel momento consentito dai programmi ministeriali legati al finanziamento delle opere da eseguire.
Sotto tale profilo non è risultata sussistere negligenza da parte dell'ing. C……, quale responsabile della Sezione Territoriale di Como del Provveditorato alle OO.PP., avendo egli segnalato la necessita' dell'intervento sul tratto stradale di cui si tratta e, quindi, assolto almeno in parte ai doveri che gli derivavano dalla sua funzione.
Dal quadro generale della vicenda appare evidente che in ordine all'utilizzo del tratto stradale risultavano coinvolti interessi molteplici, compreso quello di carattere generale ad una maggiore scorrevolezza del traffico veicolare nell'area comprendente il tratto stradale stesso.
Constatazione che porta inevitabilmente a ritenere che l'ambito delle responsabilità per il sinistro verificatosi debba necessariamente essere visto in modo più ampio e diffuso di quanto ritenuto dalla Procura ed allargarsi ad altri soggetti pubblici ugualmente responsabili per aver consentito che il traffico non fosse impedito.
In tale concorso di responsabilità al C…… può certamente essere mosso qualche rimprovero sul piano della diligenza, ma emerge in modo chiaro che il suo comportamento non è consistito in una negligenza inescusabile, ovvero in una disattenzione macroscopica, che come ricordato integrano il concetto di colpa grave necessario, secondo la vigente legislazione, per ritenere la sussistenza di responsabilità. L'istanza della Procura va pertanto rigettata. “ omissis
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