Tar Emilia Romagna, sez. staccata di Parma, sent. n. 373 del 5 luglio 2000, sui poteri del giudice amministartivo in relazione alla convenzioni tra pubbliche amministrazioni per la gestione di un pubblico servizio
N. 441/99REG.RIC.
N.373 REG.SEN.
ANNO 2000
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER L'EMILIA-ROMAGNA
SEZIONE DI PARMA
composto dai Signori:
omissis……….
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
- Comune di …….., in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. Francesco SONCINI ed elettivamente domiciliato presso lo studio del medesimo, in Parma, stradello Boito n.1;
- Società ……….. s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t. sig. ………., rappresentata e difesa dall’Avv. Angelo CLARIZIA ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’Avv. Paolo PIVA, in Parma, via Petrarca n.4.
- Provincia di …………, in persona del Presidente della Giunta Provinciale p.t, rappresentata e difesa dall’Avv. NERI e dall’Avv. RICCIO ed elettivamente domiciliata presso la Segreteria del T.A.R., in Parma, piazzale Santafiora n.7;
- Provincia di …………., in persona del Presidente della Giunta Provinciale p.t., non costituita in giudizio;
- Provincia di ………, in persona del Presidente della Giunta Provinciale p.t., non costituita in giudizio;
- Regione ……….., in persona del Presidente della Giunta Regionale p.t. non costituita in giudizio;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione Comunale di ……., della s.p.a. ………., dell’Amministrazione Provinciale di ……….a, nonché del Consorzio ………., in forma di intervento “ad adiuvandum”;
Visto, inoltre, il ricorso incidentale con domanda riconvenzionale diretta ad ottenere il risarcimento dei danni della s.p.a. …………., notificato il 14 e il 17 dicembre 1999 e depositato il 23/12/1999;
Viste le memorie presentate dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 20 giugno 2000, il dr. Umberto GIOVANNINI; uditi, altresì, l’Avv. ROMANO per il ricorrente, l’Avv. CLARIZIA per ………., l’Avv. SONCINI per il Comune di ………, l’Avv. BASSI per il Consorzio ……….. e l’Avv. RICCIO per l’Amministrazione Provinciale di ………….;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
Il Comune istante svolge inoltre azione diretta a contestare l’atto di significazione e dichiarazione di risoluzione di convenzione, con richiesta di pagamento delle penali, notificatogli dalla s.p.a. …….. in data 28/10/1999 e l’ulteriore richiesta di risarcimento del danno.
L’inizio della vicenda che ha condotto alla presente controversia risale al mese di maggio del 1996, allorché, al fine di far fronte al grave problema del conferimento dei rifiuti solidi urbani prodotti nella Provincia di ……… e, in particolare, nel Comune capoluogo, veniva sottoscritto un protocollo d’intesa tra il Comune di ……., la Provincia di ……. e …….., allora azienda municipalizzata per la nettezza urbana di …… ora trasformata in società per azioni.
In tale documento veniva stabilito di realizzare, in attuazione del piano infraregionale dei rifiuti e con carattere di priorità e di urgenza, una nuova discarica sita in località … in Comune di …
In esecuzione del predetto protocollo d’intesa, venivano successivamente stipulate due convenzioni, di cui una tra il Comune di ………… e il Consorzio …..., concessionario per la costruzione e la gestione della pubblica discarica di …… e l’altra tra lo stesso Comune e l’……., azienda, quest’ultima, cui sarebbe spettato di conferire in esclusiva i rifiuti solidi urbani nella suddetta discarica.
In data 29/10/1998 …... notificava al Comune di …… diffida ad adempiere ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 1454 c.c..
Dopo anni di ritardi per varianti intervenute al progetto, in data 16/4/1999, l’Amministrazione Provinciale di …. comunicava a tutti gli enti e soggetti interessati che la discarica era completata ed era utilizzabile per il conferimento dei rifiuti preselezionati e compattati.
Il Comune di ……. sollecitava allora ……. a conferire i rifiuti nella discarica, ma l’Azienda non dava corso a tali richieste, contestando al Comune ritardi ed inadempienze nella realizzazione dell’opera.
L’……... richiedeva, quindi, una revisione dei contenuti economici della convenzione, per ritenuti maggiori oneri derivanti dalle attività di preselezione e compattazione dei rifiuti, ma il Comune si opponeva a tale modificazione contrattuale, poiché, a suo dire, il suddetto trattamento dei rifiuti, principalmente voluto dal decreto legislativo n.22 del 1997, era destinato a prolungare l’attività della discarica, aggravando il tempo dei pregiudizi ambientali e dei disagi alla collettività per i quali era stato stabilito, oltre al prezzo pattuito di £. 95 per Kg. di rifiuto, il pagamento al Comune dell’ulteriore importo di £. 20 per Kg di rifiuto.
L’A.M.N.U. decideva allora, con l’autorizzazione dell’Amministrazione Provinciale di Parma, di conferire i rifiuti solidi urbani presso discariche situate al di fuori dell’ambito provinciale.
Infine, in data 28/10/1999, …….. notificava al Comune …… atto di significazione con dichiarazione di risoluzione della convenzione e richiesta di pagamento di penali.
Avverso tali atti e determinazioni dell’Amministrazione Provinciale di …… e avverso il predetto atto di significazione e risoluzione della convenzione insorge ora il Comune ricorrente, deducendo i seguenti mezzi d’impugnazione:
1) – Violazione della L.R. n.27 del 1994; violazione del protocollo d’intesa e della convenzione; violazione dell’art.1453 e segg. c.c.; comportamento incongruente e sviato;
Nelle convenzioni pubbliche aventi ad oggetto l’attuazione di uno specifico interesse pubblico, la risoluzione ex art.1453 e segg. del codice civile è giustificabile solo se costituisca via obbligata per la scelta di un mezzo giuridico diverso per realizzare quel medesimo oggetto e che pertanto tale via può risultare non praticabile tutte le volte in cui la risoluzione comprometta l’interesse globale oggetto della convenzione, oppure ne comporti un’incongruente modificazione.
Nella specie, la convenzione Comune …….. che detto secondo Ente ritiene risolta “de facto et de iure”, si fonda sulle previsioni del piano infraregionale dei r.s.u. elaborato dalla Provincia di ……. ai sensi dell’art.9 della L.R. n.27 del 1994; previsioni richiamate dal protocollo d’intesa tra la Provincia di…., il Comune di …….
Essa è dunque collegata alla funzione di quel piano e maggiormente ancorata al citato “protocollo d’intesa” che rappresenta il primo e rilevante atto di vincolante attuazione di quella funzione.
Il protocollo d’intesa, dal quale la convenzione Comune – …….. ripete la causa, apparendo strumentale al compimento del risultato di interesse pubblico concordato col primo, corrisponde, in particolare, alla funzione di promozione e coordinamento delle attività demandate alla Provincia dall’art. 11 della L.R. n.27 del 1994.
Le coeve convenzioni intervenute con …….. e con il Consorzio concessionario dei lavori di realizzazione e successiva gestione della discarica, corrispondono esse stesse, pertanto, al funzionale programma di attuazione della specifica previsione del ripetuto piano infraregionale volto alla costruzione dell’impianto di ……, ivi valutato e prescritto per servire all’ambito provinciale e, in primo luogo, al Comune capoluogo, al quale l’……... appartiene.
La risoluzione della convenzione, pertanto, in quanto fondata esclusivamente sull’autonomia negoziale di ordine civilistico, contrasterebbe con una normazione pubblicistica che quella medesima autonomia aveva concorso a definire ponendosi al servizio della funzione superiore.
Inoltre, dato che la convenzione pubblica è caratterizzata dal vincolo di comportamento verso la doverosa attuazione del suo oggetto, corrispondendo essa ad esercizio di azione amministrativa, la risoluzione del contratto doveva essere adeguatamente motivata in ordine all’interesse pubblico sottostante a tale scelta.
Connotati che nella specie fanno difetto, poiché ……., del tutto incurante della causa funzionale della convenzione, ha inteso risolverla nonostante il conseguimento del risultato (realizzazione della discarica) e per una ritenuta convenienza economica a conferire i rifiuti in discariche fuori provincia.
2) – Violazione artt. 1453 c.c. sotto ulteriori profili, violazione della convenzione e del protocollo d’intesa;
L’atto di diffida del 29/10/1998 concedeva al Comune di ……. 15 giorni per adempiere e l’Ente ha rispettato tale termine, in quanto in data 14/11/1998 ha comunicato sia ad ……. che alla Provincia di …….. che la discarica era stata collaudata.
Pertanto, l’atto di significazione di ritenuta risoluzione della convenzione “de facto et de iure” poggia, conseguentemente, su un presupposto legale insussistente.
Inoltre, lo stesso termine d’adempimento (luglio 1996) non è chiaramente detto nella convenzione deliberata solo nel maggio di quel medesimo anno, come il protocollo d’intesa.
Nel caso di specie, infine, occorre considerare che il creditore ha manifestato il suo interesse a ricevere la prestazione anche dopo la scadenza del termine, dato che nel mese di gennaio del 1999, la società ……. aveva richiesto al Comune copia della formale autorizzazione Provinciale all’utilizzo della discarica, che nel mese di febbraio di quello stesso anno essa aveva inoltrato richiesta di revisione delle condizioni economiche della convenzione e che, infine, a giugno del 1999, a seguito dell’invito da parte dell’Amministrazione Provinciale a produrre gli atti necessari per l’attivazione della gestione dell’impianto di preselezione e compattamento dei rifiuti, aveva ulteriormente manifestato la volontà di rivedere la convenzione.
Risultano pertanto rilevanti tre circostanze.
La prima è che …….., benché formalmente diffidata, non ha mai inteso utilizzare l’impianto e, quindi, onorare l’obbligazione assunta.
La seconda è che al momento della notificazione della volontà di risolvere il contratto, assegnando al Comune di Fornovo termine per l’adempimento, …….. non era essa stessa pronta per il proprio adempimento, non avendo realizzato l’impianto di preselezione e quello di pressatura, imposti dall’Amministrazione Provinciale in anticipo rispetto alla nuova disciplina legislativa della materia.
La terza circostanza è relativa agli elementi economici sui quali la risoluzione pare fondata.
Ai fini della risoluzione per il ritardo nell’adempimento nel termine stabilito non hanno alcuna influenza le pretese risarcitorie, salva la verifica, in concreto, se il ritardo abbia causato danni diretti ed immediati.
Quanto poi alla penale, il Comune di …… non è, ai sensi dell’art. 10 della convenzione, il diretto obbligato, suo essendo il solo onere, nel caso adempiuto, di farne contestazione alla concessionaria della discarica.
3) – Violazione Direttiva CEE n.91/56; violazione dell’art.20, 22, 33 L. n.22 del 1997; Violazione L.R. n.27 del 1994; Violazione del protocollo d’intesa e sviamento di potere;
Dalla legislazione comunitaria, nazionale e regionale in materia di gestione dei rifiuti solidi urbani, emerge il principio di “autosufficienza”, per il quale ogni ambito territoriale provinciale deve essere organizzato in maniera da essere sufficiente ad ospitare, mediante la realizzazione di idonei impianti di smaltimento, i r.s.u. prodotti dai centri abitati siti all’interno della Provincia.
L’Amministrazione Provinciale di ….. aveva autorizzato l’utilizzo della discarica di ….., per cui risultano illegittime, in quanto contrastanti con tale determinazione, oltre che con il principio suddetto, le successive autorizzazioni rilasciate all’……. di conferire i rifiuti solidi urbani presso discariche situate fuori provincia.
- Con successiva memoria depositata in data 11/5/2000 e memoria conclusionale depositata il 9/6/2000, il Comune ricorrente, dopo avere analiticamente replicato alle eccezioni e difese avversarie, insiste per l’accoglimento del ricorso, con richiesta di condanna delle parti avverse al risarcimento del danno subito e al pagamento delle spese del presente giudizio.
§ § §
- L’Azienda, ora ….. spa, costituitasi in giudizio con memoria in data 30/11/1999, mediante atto ritualmente notificato e depositato presso la Segreteria della Sezione in data 23/12/1999 proponeva ricorso incidentale e domanda riconvenzionale con cui, oltre richiedere declaratoria d’inammissibilità del ricorso, lo reputava infondato nel merito, con conseguente richiesta di accertamento della avvenuta risoluzione di diritto della convenzione stipulata con il Comune di …… in data 15 luglio 1996 e di condanna del Comune inadempiente sia al pagamento delle penali previste dalla convenzione sia dell’ulteriore somma da definirsi a titolo di risarcimento del danno. Con ulteriori memorie depositate il 7/1/2000 e il 12/5/2000, nonché con memoria conclusionale depositata in data 9/6/2000, …... ribadiva le considerazioni già evidenziate nei precedenti scritti difensivi, eccependo ulteriormente l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo adito.
- Si è costituito, inoltre, il Comune di …., ritenendo “in primis” il proprio difetto di legittimazione passiva, in quanto Ente estraneo agli atti impugnati e anche a quelli posti in essere autonomamente dall’A……..
Nel merito, il Comune di …. ritiene infondato il ricorso e, pertanto, aderisce alle conclusioni già prospettate da parte dell’A…….
Con memorie del 7/1/2000, 12/5/2000 e 9/6/2000, il Comune ribadisce le argomentazioni e le conclusioni cui era pervenuto con i precedenti atti defensionali.
- Si è costituita in giudizio, inoltre, l’Amministrazione Provinciale di ……, la quale, nell’affermare la propria estraneità sia riguardo al protocollo d’intesa sia riguardo alle convenzioni citate nel ricorso e riguardo agli atti ivi impugnati, lamenta conseguentemente il proprio difetto di legittimazione passiva. Nel merito essa chiede la reiezione del ricorso.
- Si è infine costituito in giudizio, presentando atto d’intervento “ad adiuvandum”, il Consorzio ….., incaricato della realizzazione e della gestione della discarica di ……, che aderendo e sostenendo le argomentazioni di parte ricorrente, conclude per l’accoglimento del ricorso.
§ § §
Alla pubblica udienza del 20 giugno 2000, la causa è stata chiamata: l’Avv. ROMANO, con il consenso delle altre parti, ha depositato documentazione riguardante l’avvenuto collaudo della discarica.
La causa, quindi, su richiesta delle parti, è stata trattenuta per la decisione, come da verbale.
L’altra azione consiste, invece, nell’ordinaria impugnazione di atti promananti dall’Amministrazione Provinciale di ….., con i quali …….., asseritamente in spregio ai ricordati accordi convenzionali, è stata autorizzata a conferire i r.s.u. presso discariche localizzate al di fuori della Provincia di …...
L’A……., costituitasi in giudizio, oltre a eccepire il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo adito e, nel merito, ad insistere per l’accertamento dell’avvenuta risoluzione della predetta convenzione ex art. 1454 c.c. e, comunque, per la risoluzione giudiziale, introduce domanda riconvenzionale diretta a richiedere, a sua volta, il risarcimento del danno per inadempimento contrattuale, derivante, secondo la prospettazione dell’Azienda, dalla mancata possibilità di utilizzo della discarica di ….., entro il termine assegnato al Comune di …… con precedente atto di diffida e messa in mora notificato il 29/10/1998.
La Sezione, al fine di una migliore conoscenza delle questioni in questa sede dibattute, ritiene opportuno riassumere le principali circostanze di fatto dalle quali ha tratto origine la presente complessa vicenda contenziosa.
In data 28 maggio 1996, veniva sottoscritto un protocollo d’intesa tra il Comune di …., la Provincia di ….. e l’Azienda Municipalizzata ……... -, inteso a dare una soluzione al grave ed impellente problema dello smaltimento dei rifiuti solidi urbani prodotti nella Provincia di …. ed, in particolare, nel Comune di …...
La soluzione convenuta nell’accordo consisteva nella realizzazione, anticipando, sul punto, la programmazione prevista dal Piano Infraregionale di smaltimento rifiuti, di una discarica sita in località …..in Comune di …..
Tale accordo trovava successivamente compiuta esecuzione mediante due convenzioni; l’una intercorsa tra il Comune di ….. il Consorzio …..., contenente la regolamentazione relativa alla realizzazione e alla gestione dell’impianto; l’altra, stipulata tra lo stesso Comune di …… e A…... di …. in data 15/7/1997, recante la disciplina contrattuale relativa al progettato conferimento di r.s.u. in esclusiva, da parte dell’allora Azienda Municipalizzata ….. (ora trasformata in s.p.a) nella suddetta discarica.
In data 4/12/1997 veniva stipulato un’ulteriore accordo tra Consorzio ……., volto a disciplinare il trattamento dei r.s.u. da conferire nella discarica di ….., che prevedeva la separazione di quelli indifferenziati dalle frazioni secche ed umide (organiche), metalliche, legno cellulosiche e plastiche” e l’installazione, presso lo stabilimento ….. di un impianto “di precompattazione dei rifiuti tal quale da conferire nella discarica di ……”.
Negli anni successivi, al progetto originario dell’impianto, venivano apportate apprezzabili modifiche, a seguito dell’approvazione, da parte della Provincia di …., di due varianti, la seconda delle quali, in special modo, incideva sensibilmente sulla struttura dell’impianto da realizzarsi e conseguentemente sulle obbligazioni delle parti, riguardando essa la modificazione della tipologia di rifiuto da conferire nella discarica da “tale quale”, com’era previsto nel progetto originario, a “frazione secca di rifiuto preselezionato e compattato”.
In data 29/10/1998, nelle more della realizzazione della discarica, A…... notificava atto di diffida e messa in mora al Comune di ….., con il quale intimava la predetta Amministrazione Comunale, ex art. 1454 c.c., a mettere a disposizione la discarica in località …… entro il termine di gg. 15.
In data 16 aprile 1999, l’Amministrazione Provinciale di ….., a seguito dell’approvazione dell’impianto avvenuta con determinazione dirigenziale n.2332 del 27/11/1998 ed una volta resi, da parte dei competenti uffici, i residui pareri in ordine alla possibilità di utilizzo dell’impianto stesso, comunicava a tutti gli enti e società interessate che “la discarica è completata ed utilizzabile per il conferimento dei rifiuti preselezionati e compattati e pertanto si invita l’A….. a produrre gli atti necessari per l’attivazione della gestione dell’impianto di preselezione e compattamento al fine di rendere operativo detto impianto in linea con le necessità della situazione parmense e con quanto previsto dal piano infraregionale smaltimento rifiuti”.
In data 28 ottobre 1999 A…... s.p.a. notificava al Comune di …… “atto di significazione, dichiarazione di risoluzione della convenzione e richiesta di pagamento di penali”, con il quale la società, sul presupposto dell’intervenuta risoluzione della convenzione ex art. 1454 c.c. e per asseriti ritardi nella realizzazione della discarica, chiedeva all’Amministrazione Comunale diffidata il pagamento delle penali previste dall’art.10 della convenzione.
Dalla data di tale atto di significazione fino alla data di deposito del presente ricorso, A…... non risulta avere conferito i rifiuti nella discarica di …...
Ciò premesso, il Collegio ritiene di doversi dare carico di esaminare, innanzitutto, l’eccezione d’inammissibilità del ricorso, per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo adito, sollevata dalla società A…….
Il Tribunale osserva che il presente giudizio, oltre all’ordinaria azione impugnatoria di atti amministrativi per la quale non sussiste alcuna perplessità in ordine alla giurisdizione, riguarda sostanzialmente gli adempimenti connessi ad una convenzione stipulata nel luglio del 1996 tra l’allora Azienda Municipalizzata …. e il Comune di …., avente ad oggetto il conferimento di r.s.u. da parte dell’Azienda nella discarica di …. sita nel territorio del predetto Comune.
Da quanto premesso, pertanto, la presente causa dovrebbe essere trattenuta e decisa dalla Sezione in applicazione del combinato disposto degli artt. 11 e 15 della L. n.241 del 1990, per cui sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi tra amministrazioni pubbliche.
Ma, a ben vedere e concordando sul punto con la prospettazione cui è improntato il ricorso, la presente controversia, riguardando sostanzialmente gli accordi intercorsi tra un’amministrazione comunale ed un’azienda municipalizzata in materia di smaltimento di rifiuti solidi urbani, rientra tra le nuove attribuzioni devolute al giudice amministrativo in materia di pubblici servizi dagli artt. 33 e 35 del decreto legislativo n. 80 del 1998.
Non pare revocabile in dubbio, infatti, a tale proposito, che l’attività di gestione e smaltimento dei rifiuti solidi urbani debba essere qualificata quale pubblico servizio sia in considerazione dell’ampio contenuto di tale espressione voluto dal legislatore del 1998 sia alla stregua di quanto previsto in materia di servizi pubblici locali dall’art.22 della L. n.142 del 1990 e che, quindi, la causa in esame rientri a pieno titolo tra quelle individuate al punto b) del comma 2 del citato art.33, per cui sono devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie “tra amministrazioni pubbliche e i gestori comunque denominati di pubblici servizi”.
Il riconoscimento della giurisdizione del giudice amministrativo nella presente controversia, ai sensi dell’art. 33 del D. Leg.vo n. 80 del 1998, implica, ulteriormente, l’ammissibilità delle richieste di risarcimento dei danni inoltrate sia da parte ricorrente sia, in via riconvenzionale, da A……., ai sensi del 1° comma del citato art.35 del decreto legislativo 31/3/1998 n.80.
Sempre in via preliminare, il Collegio deve esaminare l’eccezione d’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione passiva, sollevata dall’Amministrazione Provinciale …..
Il Tribunale ritiene che l’eccezione sia fondata, dato che la Provincia di ….., pur avendo ricevuto rituale notifica del ricorso, risulta del tutto estranea alla presente controversia, non avendo essa preso parte né al protocollo d’intesa del maggio del 1996, né alla menzionata convenzione di luglio di quello stesso anno, né, infine, avendo essa adottato alcuno degli atti in questa sede impugnati da parte del Comune di ……..
La circostanza che tale Amministrazione sia stata destinataria delle richieste di autorizzazione al conferimento di r.s.u. da parte dell’Amministrazione Provinciale di …., in relazione al mancato conferimento, da parte di A……., dei rifiuti nella discarica di ….., costituisce un nesso con la causa da esaminare meramente fattuale e giuridicamente irrilevante; nesso, quindi, da ritenersi del tutto inidoneo a conferire legittimazione passiva nel presente giudizio alla predetta Amministrazione Provinciale.
Il ricorso, pertanto, “in parte qua” è inammissibile, con conseguente estromissione dal giudizio della suddetta Amministrazione.
Deve essere disattesa, invece, l’analoga eccezione prospettata dall’Amministrazione Comunale di ……..
Invero, anche tralasciando la pur rilevante circostanza che tale Amministrazione, nonostante abbia richiesto la propria estromissione dal giudizio per difetto di legittimazione passiva ha ulteriormente ed in evidente contrasto con tale richiesta, svolto approfondite e reiterate memorie defensionali nel merito della controversia, si deve riconoscere al Comune un interesse qualificato a partecipare al giudizio in cui si controverte sostanzialmente in materia di smaltimento di rifiuti solidi urbani in gran parte prodotti nell’ambito del territorio del Comune stesso.
Tale interesse qualificato trova espresso supporto normativo sia nelle generali competenze attribuite alle Amministrazioni Comunali in materia di servizi pubblici locali dall’art.22 della L. n.142 del 1990, sia nelle specifiche competenze in materia di gestione dei rifiuti solidi urbani previste dall’art. 21, 1° e 2° comma, del D. Lgs. n.22 del 1997.
Nel caso di specie, inoltre, risulta incontroverso che il Comune di Parma debba essere qualificato quale proprietario di A…….. s.p.a., possedendone l’intero capitale sociale (v. pag. 1 comparsa di costituzione di ……….).
Scendendo nel merito della controversia, il Collegio ritiene che debba essere in primo luogo valutata la sussistenza del diritto dell’Amministrazione Comunale ricorrente all’adempimento, da parte di A…….. della citata convenzione stipulata tra le parti in data 15/7/1996 e che, conseguentemente, debba essere verificata la legittimità dell’atto di significazione e risoluzione della convenzione, con richiesta di pagamento di penali notificato in data 28/10/1999 da A.M.N.U. alla suddetta Amministrazione Comunale.
Il Tribunale ritiene che, nella fattispecie in esame, fossero insussistenti i presupposti per l’inoltro dell’atto di diffida e messa in mora notificato al Comune in data 29/10/1998 e che, pertanto, non si sia verificata la risoluzione del contratto ex art.1454 c.c., come preteso da A…….. con l’atto di significazione notificato in data 28/10/1999.
Invero, la notificazione, a cura di un contraente, di diffida ad adempiere entro un termine prefissato alla controparte, presuppone necessariamente che vi sia stato inadempimento da parte di quest’ultima; inadempimento che, secondo quanto affermato dal prevalente orientamento della giurisprudenza civilistica, deve essere connotato dal requisito della gravità ed essere imputabile al contraente.
Nel caso in esame, la convenzione stipulata tra Comune di ….. ed A…., che quest’ultimo contraente ritiene risolta ex art.1454 c.c., agli artt. 9 e 10 disciplina espressamente l’ipotesi d’inadempimento contrattuale da parte del Comune disponendo: (art.9) – “I tempi previsti a favore di A…….. per mettere l’impianto in condizione di ricevere i rifiuti sono di 90 giorni a partire dalla data di rilascio dell’autorizzazione ex art.6 D.P.R. 915/82 e di tutti i permessi necessari per la realizzazione dell’opera”; (art.10) – “Nell’ipotesi di mancata messa a disposizione dell’impianto entro i 90 gg. di cui al punto precedente il concessionario corrisponderà al comune il quale provvederà a girarlo all’A…..una penale pari a L. 6.000.000 per ogni giorno di ritardo”.
Tale normativa contrattuale, ad avviso del Collegio, non può che essere interpretata nel senso che l’inadempimento, da parte del Comune, potesse avere luogo solamente decorsi i 90 giorni dal rilascio non delle autorizzazioni e dei permessi che consentono al costruttore di realizzare l’impianto, ma unicamente di tutte quelle successive autorizzazioni e permessi che consentano l’effettivo utilizzo dell’impianto da parte di A……...
Risulta pertanto evidente, secondo il Collegio, che non poteva sussistere inadempimento da parte del Comune di ……. fintanto che le Amministrazioni preposte al controllo dell’impianto non avessero rilasciato tutti i permessi necessari all’utilizzo della discarica; momento che necessariamente deve essere fatto coincidere con la data (16/4/1999) di adozione, da parte dell’Amministrazione Provinciale di ……, dell’atto con cui veniva comunicato a tutte le società ed enti interessati il completamento e l’utilizzabilità della discarica di …….
Peraltro, non può dirsi che A……. abbia inequivocabilmente dimostrato che i ritardi accumulatisi nella realizzazione dell’impianto dovessero essere attribuiti a responsabilità da parte del Comune di ……..
Invero, risulta in atti, che le principali ragioni di ritardo siano derivate dall’introduzione di due varianti in corso d’opera, proposte sì dal Consorzio incaricato della realizzazione dell’impianto cui il Comune di…….. era legato da apposita convenzione, ma approvate dall’Amministrazione Provinciale di …..; ente che ha potuto verificare e valutare, pertanto, la necessità delle modificazioni da apportare all’impianto e che queste ultime, quindi, non fossero pretestuose né proposte a meri fini dilatori.
Deve inoltre aggiungersi che la seconda delle due menzionate varianti in corso d’opera, autorizzata nel 1998, pur essendo stata proposta dal consorzio ….., risponde alle necessità di progressivo adeguamento delle discariche ad accogliere solamente rifiuti preconfezionati e compattati introdotte dal D. Lgs. n.22 del 1997 (v. in particolare, art. 5, 2° e 6° comma).
Tale soluzione tecnica, peraltro, risulta espressamente accettata da A…..., come si evince sia dalla convenzione stipulata con il Consorzio ….. già nel dicembre del 1997, sia dalla proposta transattiva del rapporto di cui alla nota in data 11/6/1999 n.5538 (v. documento n.12 dei ricorrenti), per cui risulta del tutto ingiustificata, sotto tale profilo, la richiesta di risoluzione giudiziale della convenzione avanzata da A…... in sede di ricorso incidentale e fondata sulle predette modificazioni contrattuali intervenute per effetto dell’approvazione, da parte della Provincia di ….., della seconda variante al progetto della discarica.
In ogni caso, anche a voler ritenere, per mera ipotesi, che il termine fissato dall’art.9 della convenzione fosse decorso con lo spirare dell’ultimo dei quindici giorni concessi al Comune da A……. con la diffida notificata il 29/10/1998 ai sensi dell’art.1454 c.c., nondimeno sarebbe ugualmente mancante di presupposti tale ultimo atto ed il successivo atto di significazione notificato il 28/10/1999, non potendosi riconoscere, in capo ad A…..., per effetto dell’inutile spirare di detto termine, il venire meno dell’interesse al tardivo adempimento della prestazione da parte del Comune di …
Siffatta conclusione trova giuridico fondamento, ad avviso del Collegio, nelle considerazioni che seguono.
1) A…..., nelle more della realizzazione della discarica di …… ha più volte manifestato interesse al tardivo adempimento di controparte, avendo richiesto, in più occasioni e anche successivamente alla data di notificazione della diffida, la revisione degli accordi economici previsti in convenzione a causa dei ritenuti maggiori oneri derivanti dal sopravvenuto obbligo di conferimento in discarica di rifiuti preselezionati e compattati e non più allo stato “tal quale” ( v. nota A……. al Comune di ….. e alla Provincia di ….. prot. n.MP/5302 del 7/6/1999 e la proposta di modificazione della convenzione prot. n.5538 del 11/6/1999 già menzionata).
2) Il termine previsto dall’art. 9 della convenzione non può essere considerato essenziale per A…..., anche in considerazione della circostanza che la predetta convenzione, all’epoca stipulata tra due soggetti pubblici aveva, oltre alla propria ordinaria causa civilistica, una causa pubblicistica rappresentata dal comune interesse dei contraenti a conferire urgentemente i rifiuti urbani raccolti da A…... esclusivamente nella discarica di …..; impianto sito nel territorio della Provincia di ….., la cui realizzazione è stata progettata in anticipata esecuzione del piano infraregionale dei rifiuti al fine di risolvere, come affermato nel citato protocollo d’intesa, “il problema del conferimento dei rifiuti solidi urbani prodotti nella Provincia di …. ed, in particolare, nel Comune di ..”.
A tale considerazione occorre aggiungere che i soggetti che hanno stipulato la convenzione e, quindi, anche A……., erano comunque tenuti al rispetto della normativa in materia di gestione e smaltimento dei rifiuti solidi urbani e, quindi, anche al rispetto dei principi di “autosufficienza” e “prossimità” dello smaltimento dei rifiuti in ambito (ottimale) provinciale, di cui sono espressione, a livello di normativa comunitaria, la direttiva 91/156/CEE, a livello di normativa nazionale, gli artt. 5, 3° comma e 23 del D. Lgs. N.22 del 1997 e, a livello di normativa regionale, l’art.8 della L.R. Emilia Romagna n. 27 del 1994, nonché, le recenti L.R. n.3 del 1999 e deliberazione della Giunta Regionale del 22/2/2000).
Sulla base delle considerazioni che precedono, pertanto, la Sezione ritiene che A….. mantenesse siffatto primario interesse a conferire i rifiuti in una discarica situata nel territorio provinciale anche nella circostanza, in effetti verificatasi, di ritardi nella realizzazione dell’impianto.
Il Collegio, tuttavia, non intende affermare che per effetto della causa pubblicistica operante in materia di convenzioni stipulate tra enti pubblici, ai predetti particolari contraenti sia comunque impedito il rimedio giuridico della risoluzione del contratto, quanto sostenere che, anche qualora sussista l’inadempimento di controparte, in siffatta evenienza, tale particolare contraente possa accedere alla risoluzione della convenzione per inadempimento quale “extrema ratio”, con scelta, a differenza di quella del privato, verificabile in sede giudiziale quanto alla sua rispondenza con le finalità imposte dalla legge e solo una volta che lo stesso abbia inutilmente esperito tutti i percorsi civilistici alternativi potenzialmente conducenti al soddisfacimento del comune interesse pubblico immanente a tali convenzioni.
Nel caso che ci occupa è ben vero che A…... ha più volte richiesto la revisione degli accordi economici previsti in convenzione e che il Comune di ….. ha disatteso tali richieste, ma risulta altrettanto indubitabile che pur non irrilevanti divergenze in ordine al prezzo pattuito per chilo di rifiuto da conferire in discarica (vedasi al riguardo la citata proposta transattiva di revisione della convenzione da parte di A…...) non possono giustificare, da sole, la risoluzione della convenzione a meno che il sinallagma contrattuale non fosse divenuto, nel tempo intercorso tra la stipulazione del contratto e la sua esecuzione e per effetto dell’intervento autorizzatorio da parte dell’Amministrazione Provinciale di …., così sbilanciato a favore di un contraente e corrispondentemente a sfavore dell’altro da indurre quest’ultimo ad esperire, ricorrendone i presupposti di legge, il diverso (e non oggetto della presente causa) rimedio giuridico di cui all’art. 1467 c.c..
Circostanza, quest’ultima, comunque da escludersi nel caso in esame, solo che si faccia riferimento al prospetto dei costi di smaltimento dei rifiuti prodotto dal Comune di ….. in data 2/5/2000, dal quale risulta che il prezzo richiesto dal Comune di ….. risulterebbe superiore a quello sopportato da A…… per il trasporto dei r.s.u. in altre discariche site fuori dalla Provincia di ….. soltanto per £. 21 al chilogrammo di rifiuto.
Ciò premesso, il Collegio conclusivamente ritiene che manchino, nella fattispecie in esame, sia i presupposti per risolvere la convenzione ex art.1454 c.c., sia per ritenere risolta la stessa per inutile spirare di termine essenziale contrattualmente previsto, sia, come si è visto, per l’accoglimento della domanda giudiziale di risoluzione, con conseguente accertamento del diritto del Comune di ….. all’adempimento, da parte di A…..., delle proprie obbligazioni contrattuali consistenti nel conferimento dei r.s.u. raccolti presso la discarica di ….. e nel pagamento del prezzo pattuito.
A proposito di tale ultima obbligazione, una volta accertato, come risulta dalla precedente esposizione, che le parti (Comune di …, Consorzio ….. e A…...) hanno, dopo la stipulazione del contratto, integrato consensualmente il suo oggetto, ai fini di una esecuzione delle operazioni di smaltimento dei r.s.u. più corretta e più aderente alle disposizioni legislative e regolamentari nel frattempo intervenute, prevedendo, con l’accordo tra Consorzio ….. e A……. (approvato dalla commissione amministratrice di quest’ultima società con atto n.324 del 4/12/1997), la preventiva esecuzione delle necessarie operazioni di preselezione e compattamento dei rifiuti da effettuarsi presso l’impianto A….., il Collegio ritiene che tale integrazione di oggetto debba comportare un’ulteriore modificazione della pattuizione contrattuale relativamente al prezzo per chilogrammo del rifiuto da conferire, essendosi pur determinato, come si è detto, un apprezzabile sbilanciamento del sinallagma contrattuale che deve essere riequilibrato necessariamente per effetto dell’intervento del giudice, ai fini della possibilità stessa di un corretto adempimento da parte di A…... delle obbligazioni assunte convenzionalmente e successivamente oggetto di integrazione.
Intervento ad opera del giudice, questo, che non è ignoto alla giurisprudenza civilistica, che in un caso per alcuni aspetti simile a quello in questa sede trattato, relativo alla vendita di appartamento senza posto auto, in cui per effetto di una sopravvenuta modificazione dell’oggetto del contratto dovuta per legge, al fine di riequilibrare il sinallagma contrattuale, ha visto il giudice civile determinare “ex officio” il nuovo prezzo dell’appartamento comprensivo del posto auto (v. Cass. Civ. sez. II, 30/7/1998 n.7498; 27/12/1994 n.11.188).
Al riguardo deve premettersi, innanzitutto, che tale indagine non può riguardare i costi accessori (quali risultanti al punto 4 del citato accordo tra Consorzio …..), dato che gli stessi sono stati convenzionalmente assunti a proprio carico da A….. quale bilanciamento rispetto ai benefici ricevuti dalle operazioni di precompattamento dei rifiuti.
Tutti i restanti maggiori costi indotti dalla modificazione tecnica apportata alla tipologia di rifiuto da conferire, invece, dovranno essere verificati e valutati, unitamente agli eventuali connessi benefici diretti ed indiretti prodotti in favore delle parti dalla suddetta modificazione, al fine di un’equa fissazione del prezzo per chilogrammo di rifiuto da conferire in discarica, comprensivo anche dell’ulteriore importo dovuto al Comune di …… a titolo di “ristoro ambientale”.
In conclusione, pertanto, qualora le parti, entro sessanta giorni, decorrenti dalla pubblicazione della presente decisione, non raggiungano l’accordo relativamente al suddetto prezzo, dovrà provvedere, al riguardo, entro i successivi novanta giorni, decorrenti dalla data di ricevimento di apposita comunicazione a cura della parte più diligente, un commissario “ad acta”, che si nomina fin d’ora nella persona del Presidente della Provincia di ….., con facoltà di delega, da parte del medesimo, in favore di uno o più tecnici esperti nella materia di cui trattasi.
Per quanto riguarda, invece, l’azione risarcitoria correlata all’azione di accertamento intrapresa da parte ricorrente, il Collegio ritiene che, sia in considerazione della circostanza che si tratta di convenzione il cui oggetto ha avuto, nel corso del tempo, sostanziali integrazioni, indispensabili per renderne possibile l’attuazione, sia in considerazione del fatto che un suo elemento essenziale (il prezzo), deve ancora essere stabilito in maniera definitiva, sia infine in ragione della non utilizzabilità alla data odierna dell’apposito impianto di compattamento e imballo dei r.s.u. in località ….. (da realizzarsi a cura di G…….., secondo quanto prescritto al punto 3 della convenzione ……...), indispensabile per l’esecuzione delle operazioni preliminari di trattamento dei rifiuti e, quindi, per la corretta esecuzione del contratto, non sembra che dal complessivo comportamento di A……. sia, allo stato, derivato un danno per una prestazione che ancora oggi non è possibile rendere più in ragione della complessità della vicenda che per circostanze interamente imputabili all’Azienda stessa.
Per quanto riguarda, invece, l’azione impugnatoria intrapresa dal Comune di ….. riguardo ad atti dell’Amministrazione Provinciale di …. che sostanzialmente autorizzavano A….., nelle more della mancata esecuzione delle obbligazioni nascenti dalla convenzione del 15/7/1996, a conferire i r.s.u. in discariche situate fuori dall’ambito provinciale, il Collegio deve osservare che il ricorso è infondato.
Gli atti impugnati, infatti, non paiono viziati da sviamento di potere né da contraddittorietà rispetto alla precedente comunicazione da parte dell’Amministrazione Provinciale di …. del 16/4/1999, data l’evidente estraneità di essi rispetto alle obbligazioni convenzionali e dato che la Provincia di ……, pur avendo rilevanti e penetranti funzioni di programmazione e di coordinamento in materia di gestione dei rifiuti, non risulta investita da alcuna disposizione di funzioni arbitrali riguardo a vicende contenziose riguardanti l’esecuzione di convenzioni pubblicistiche.
Essa, pertanto, risulta avere operato correttamente e legittimamente nel richiedere la collaborazione di altre Province, stante la situazione di estrema urgenza di provvedere derivante, da un lato, dalla mancanza - di fatto - di idonee discariche in ambito provinciale e, dall’altro, dall’impellente necessità di smaltimento, in idonei impianti, dei r.s.u. raccolti ed accumulati allo stato sfuso da A……..
Per quanto riguarda le spese del presente giudizio, esse gravano secondo norma, per ciascuna azione intrapresa, sulle parti soccombenti ed esse sono liquidate come indicato in dispositivo.
a) dichiara inammissibile il ricorso nei confronti dell’intimata Amministrazione Provinciale di …… per difetto di legittimazione passiva e, pertanto, estromette tale Ente dal presente giudizio.
b) Accoglie il ricorso riguardo all’azione di accertamento del diritto del Comune ricorrente all’adempimento, da parte di ……., dell’obbligazione cui era tenuto in forza della convenzione stipulata il 15/7/1996 e successive integrazioni e, per l’effetto:
b1) Dispone che A…... adempia l’obbligazione di conferire i rifiuti solidi urbani preselezionati e compattati presso la discarica di ….., al prezzo che sarà stabilito come indicato in motivazione e che preliminarmente renda possibile, prestando la più sollecita e fattiva cooperazione, alla compiuta realizzazione degli impianti di preselezione e di compattamento dei r.s.u. in …...
b2) dichiara illegittimi, in quanto mancanti dei presupposti di legge, l’atto di diffida notificato al Comune di ……o in data 29/10/1998 e l’atto di significazione e risoluzione del contratto notificato sempre al predetto Comune in data 28/10/1999;
b3) dichiara non dovute dal Comune di ……., in quanto contraente non inadempiente, le penali stabilite dall’art. 9 della convenzione e richieste da A…….. con i suddetti atti;
b4) dichiara non dovuto al Comune ricorrente il risarcimento del danno richiesto;
c) Respinge il ricorso per quanto concerne l’azione impugnatoria avverso gli atti dell’Amministrazione Provinciale indicati in epigrafe.
Riguardo alle spese del presente giudizio il Collegio dispone:
1) Condanna il Comune ricorrente al pagamento dell’importo onnicomprensivo di £. 2.000.000 (due milioni) oltre I.V.A. e c.p.a. in favore dell’Amministrazione Provinciale di ……., illegittimamente convenuta in giudizio;
2) Condanna A…... e il Comune di …….., in solido tra loro, al pagamento, in favore del Comune di ……, dell’importo onnicomprensivo di £. 15.000.000 (quindici milioni) oltre I.V.A. e c.p.a.;
3) Compensa le spese riguardo al Consorzio G…….., interveniente “ad adiuvandum”, ricorrendone giusti motivi;
4) Nulla per le spese riguardo all’azione impugnatoria, non essendosi costituita in giudizio l’Amministrazione Provinciale di ….. che aveva adottato gli atti impugnati.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa e che copia della stessa, a cura della Segreteria della Sezione, sia comunicata al Presidente della Provincia di …...
Così deciso in Parma, nella camera di consiglio del 20 giugno 2000.
f.to Gaetano Cicciò Presidente
f.to Umberto Giovannini Primo Referendario Rel.Est.
Depositata in Segreteria ai sensi dell’art.55 L.18/4/82, n.186.
Parma, lì 05 Luglio 2000
Il Segretario
f.to Eleonora Raffaele