TAR Lombardia – Milano,sez. I, 24 novembre 1999 n. 3942, in materia di poteri delle Regioni e delle ASL di determinazione delle tariffe per prestazioni sanitarie rese in convenzione
Con la sentenza di seguito trascritta il Tar ritiene sussistente un
potere della Regione di determinazioni delle tariffe per prestazioni sanitarie
rese in convenzione.
Il d.lgs. n. 502 cit., infatti, nel demandare alle regioni ed
alle usl l’adozione dei provvedimenti menzionati, avrebbe inteso attribuire
alle stesse la potestà di rideterminazione del fabbisogno di attività
convenzionata in base alle differenziate esigenze regionali (v. in tal
senso, C. St., sez. IV, 20.7.98, n. 1097).
La convenzione tra laboratorio ed asl deve dunque essere ricondotta
alla figura del contratto di diritto pubblico nel quale coesistono il momento
pubblicistico delle determinazioni della p.a. per lo svolgimento dell’attività
sanitaria pubblica, attinenti alla quantità delle prestazioni necessarie
in ambito regionale, alle modalità di pagamento delle stesse ed
alla verifica ed il momento negoziale.
La disciplina del rapporto non può, pertanto, essere dedotta
unicamente dai principi generali del c.c., ma si riempie dei contenuti
delle determinazioni assunte in via amministrativa dalle regioni nella
regolamentazione da essa effettuata del servizio..
La particolare natura delle convenzioni, sopra richiamata, comporta
la potestà della Regione di intervenire nella determinazione delle
condizioni contrattuali e, quindi, di stabilire una decurtazione delle
tariffe per prestazioni rese che eccedano un quantitativo predeterminato
(nel caso di specie il 100% di quelle rese nell’anno precedente). (Ugo
Di Benedetto)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Prima) ha pronunciato la seguente
S E N T E N Z A
in via ulteriormente subordinata per l’ingiunzione al pagamento della somma capitale di £ 61.068.014 oltre gli accessori, o della sola predetta somma capitale;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della ASL;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 19.10.99, il Dott. Solveig Cogliani; uditi, altresì, i procuratori delle parti;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
Chiedeva, pertanto, condannarsi l’Azienda al pagamento della capitale di lire 67.350.564 o di quella asseritamente riconosciuta di lire 61.068.014, oltre che degli interessi di mora e della rivalutazione monetaria in applicazione dei generali principi civilistici..
Domandava, ulteriormente, in via di decisione in materia di diritti soggettivi, la disapplicazione delle delibere G.R. Lombardia n. V/29480 del 24.6.97 e n. V/34437 del 4.2.98, per violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 502 del 1992, nonché del d.m. 15.4.94 e per eccesso di potere per illogicità ed ingiustizia manifeste e difetto di istruttoria. Asseriva la ricorrente, infatti, che non spetta alla Regione determinare la decurtazione delle tariffe per sovrapproduzione, essendo la determinazione delle dette tariffe rimessa esclusivamente allo strumento del decreto ministeriale.
Proponeva, altresì, istanza monitoria.
Si costituiva la ASL, chiedendo il rigetto della domanda.
A seguito di sentenza interlocutoria, la ASL, produceva la documentazione attestante il pagamento delle somme dovute per il 1997, nonché degli acconti per il 1998.
La ricorrente, con memoria, precisava che in ogni caso le somme pagate per il 1997 doveva intendersi a copertura degli accessori, in forza dei principi generali e che erroneamente era stata determinata la somma dovuta per il 1998, in quanto in applicazione delle delibere denunziate per illegittimità, incidentalmente. Peraltro, evocava la delibera della Giunta n. VI/39660 del 20.11.98, che prevedeva il termine di novanta giorni per il pagamento del saldo, salvo buon fine a decorrere dalla produzione della documentazione e delle fatture da parte dell’ente convenzionato.
La causa era, pertanto, chiamata alla pubblica udienza del 19.10.99 ed era trattenuta in decisione.
vantate dalla ricorrente e quelle riconosciute a proprio debito dalla ASL deriva dalla mancata considerazione da parte dell’istante dei criteri elaborati dalla regione per il pagamento delle provvidenze per il 1997 ed il 1998. La ricorrente, infatti, chiede la disapplicazione delle deliberazioni della G.R. Lombardia n.VI/ 29480 del 24.6.97 e n. VI/34437 del 4.2.98, assumendo che l’amministrazione avrebbe illegittimamente interferito con la competenza ministeriale in materia di tariffe.
In vero, per il 1997, l’Amministrazione stabiliva che le prestazioni
ambulatoriali e di diagnostica strumentale “sono remunerate al 100% della tariffa fino alla concorrenza del 100% di quanto prodotto, valorizzato e riconosciuto nel 1996 alle singole strutture…Per produzione oltre detto 100%…le tariffe subiscono una decurtazione del 20%”. Per il 1998, analogamente era stabilito che le prestazioni “sono remunerate al 100% della tariffa fino alla concorrenza del 100% di quanto riconosciuto per il 1997 alle singole strutture; per prestazioni oltre il 100% le prestazioni sono remunerate all’80%”
Orbene, va rilevato che il d.lgs. n. 502 del 1992, prevede all’art. 8, co. 6, che con decreto del Ministero della sanità, siano stabiliti i criteri generali per la fissazione delle tariffe delle prestazioni erogate, tuttavia, lo stesso articolo (co. 7) dispone che spetta alle regioni ed alle ussl, per quanto di propria competenza, adottare “i provvedimenti necessari per la instaurazione dei nuovi rapporti…fondati sul criterio di accreditamento delle istituzioni, sulla modalità di pagamento a prestazione e sull’adozione del sistema di verifica e revisione delle qualità delle attività svolte e delle prestazioni erogate”.
Da un lato, dunque, sussiste una competenza generale in tema di determinazioni delle tariffe, dall’altro un potere delle regioni di stabilire le modalità di pagamento ed i sistemi di verifica; pertanto, in tale ambito si colloca la potestà regionale di determinare la ripartizione dei corrispettivi in trimestri e l’erogazione degli stessi sulla base dei dati quantitativi di prestazione verificati per l’anno precedente a quello di in liquidazione, nonché i termini per il saldo, a fronte del controllo sulle prestazioni rese.
Il d.lgs. n. 502 cit., infatti, nel demandare alle regioni ed alle usl l’adozione dei provvedimenti menzionati, ha inteso attribuire alle stesse la potestà di rideterminazione del fabbisogno di attività convenzionata in base alle differenziate esigenze regionali (v. in tal senso, C. St., sez. IV,
20.7.98, n. 1097).
La convenzione tra laboratorio ed asl deve dunque essere ricondotta alla figura del contratto di diritto pubblico nel quale coesistono il momento pubblicistico delle determinazioni della p.a. per lo svolgimento dell’attività sanitaria pubblica, attinenti alla quantità delle prestazioni necessarie in ambito regionale, alle modalità di pagamento delle stesse ed alla verifica ed il momento negoziale.
La disciplina del rapporto non può, pertanto, essere dedotta unicamente dai principi generali del c.c., ma si riempie dei contenuti delle determinazioni assunte in via amministrativa dalle regioni nella regolamentazione da essa effettuata del servizio.
Alla luce delle richiamate disposizioni di legge e del potere conferito all’autorità regionale, appare, quindi, infondata la richiesta di disapplicazione delle delibere censurate sul presupposto della illegittima interferenza con il sistema tariffario.
La particolare natura delle convenzioni, sopra richiamata, comporta la potestà della Regione di intervenire nella determinazione delle condizioni contrattuali.
Con la delibera n. VI/29480 si prevedeva che le asl, ai sensi dell’art. 8 d.lgs. n. 502 cit., stabilissero rapporti con i soggetti privati sulla base di uno schema tipo approvato dalla Giunta regionale, che contenga condizioni, prefissate dalla stessa Regione e che vengono assunte come già “valide…fin dall’entrata in vigore” della delibera stessa nei confronti dei rapporti in essere. Tra le suddette condizioni rientra l’accettazione da parte dei soggetti erogatori di tutti i criteri di finanziamento e delle tariffe stabilite dalla Regione, le modalità di verifica del servizio prestato, nonché i tempi e le modalità per la liquidazione ed il pagamento delle prestazioni fatturate dai soggetti erogatori all’azienda ussl nel cui ambito territoriale essi insistono.
Ne consegue, pertanto, che ai fini della determinazione del credito per il 1997 ed il 1998 deve farsi riferimento ai criteri elaborati in ambito regionale e non a quanto vantato da parte ricorrente.
2. Per quanto concerne i tempi di pagamento degli acconti e del
saldo si delinea un sistema complesso, per il quale non giova il mero richiamo all’art. 1183 c.c., secondo il quale, ove non sia determinato il tempo in cui la prestazione deve essere eseguita, il creditore può esigerla immediatamente.
Per i periodi anteriori al vigore del disposto della delibera del 20.11.1998 n. VI/39660, infatti, non risulta previsto alcun termine per il pagamento degli acconti trimestrali e dei saldi ed anzi il pagamento è subordinato alla validazione e valorizzazione da parte della Direzione Generale Sanità e della ASL. Solo con la determinazione da ultimo citata la Regione prevedeva che “il saldo è effettuato a 90 giorni dalla presentazione delle note di addebito o fatture, mensili o trimestrali, salvo quelle dell’ultimo trimestre dell’esercizio che saranno saldate entro il 30 giugno dell’anno successivo”, nonché che “il saldo a conguaglio … è effettuato anche in assenza di validazione e valorizzazione delle ASL e della Direzione Generale Sanità, salvo buon fine e con l’avvertenza che, in caso di esito negativo dei controlli sull’appropriatezza e la regolarità amministrativa, gli importi eventualmente erogati in più siano recuperati nel primo pagamento utile successivo, anche se riferito ad esercizi diversi”.
Il credito dei laboratori, per i periodi anteriori al vigore delle
indicate determinazioni, non può, dunque, considerarsi esigibile a seguito del mero invio delle fatture e dei tabulati da parte degli erogatori del servizio, ma solo all’esito del controllo da parte dell’amministrazione e delle ASL.
I crediti vantati per il 1997, risultano dalla documentazione prodotta, saldati al maggio del 1999, per quanto riguarda la sorte capitale.
Dalle riflessioni svolte consegue che, essendo i crediti per le prestazioni erogate esigibili solo a seguito della conclusione positiva del procedimento di verificazione in sede amministrativa, l’inadempimento del debitore può ritenersi sussistente solo a fronte dell’esito positivo del suddetto controllo e la responsabilità relativa agli interessi di mora ed al risarcimento del danno ulteriore da svalutazione monetaria si fonda sia sull’esistenza del debito e che sulla mora del debitore, conseguente, nella fattispecie in esame, solo al procedimento di formazione del silenzio rifiuto in ordine alla verificazione (Cons. St., sez. V, n. 980 del 1997 e Cass. Civ., sez. I, n. 4476 del 1997).
Se da un lato appare corretta l’affermazione di parte ricorrente in ordine al necessario svolgimento del procedimento di controllo a seguito dell’avvio dello stesso a mezzo dell’invio delle fatture delle prestazioni rese, nonché il richiamo al termine generale per provvedere fissato, in assenza di autonome determinazioni dell’amministrazione, nella l. n. 241 del 1990 (art. 2), deve rilevarsi che, in caso di mancanza di un provvedimento positivo dell’amministrazione, gravi sulla struttura erogatrice del servizio l’onere dell’impugnazione del silenzio serbato dall’amministrazione sulla verificazione.
In difetto, come nel caso di specie, la richiesta di somme accessorie deve essere, pertanto, respinta.
3. Per quanto concerne, poi, i crediti vantati per il 1998, dagli atti
di causa emerge che è stato riconosciuto, a fronte delle maggiori pretese della ricorrente, un importo di £. 72.929.473, corrispondente al 100% di quanto riconosciuto per il 1997 ed all’80% delle prestazioni ulteriori, in forza del disposto della delibera del 4.2.1998. Gli acconti pagati risultano in somma di £ 40.789.000, secondo la distribuzione in trimestri, mentre rimane la differenza liquidabile a saldo di £ 32.140.473.
Appare ovvio che non può essere richiamata retroattivamente la
determinazione regionale assunta in data 20.11.98, con la delibera cit. n. VI/39660, che prevede il termine di novanta giorni per il pagamento delle fatture dalla presentazione delle note di addebito o fatture, sempre a seguito della decurtazione tariffaria (determinata nella misura del 75% del riconosciuto e valorizzato nell’anno precedente), ma prescindente dal preventivo controllo ( in presenza, invece, della clausola “salvo buon fine” per la ripetizione delle somme eventualmente erogate in più).
Il saldo per l’ultimo trimestre è previsto entro il 30 giugno dell’anno successivo, sempre salvo buon fine.
Nonostante l’impossibilità di riferire al passato le determinazioni della delibera in esame, dalle disposizioni della stessa, tuttavia, deve evincersi che la chiusura del saldo della gestione 1998 doveva comunque avvenire entro la data del giugno 1999. Né la clausola inserita nella delibera, secondo la quale “i pagamenti … sono effettuati … in presenza di disponibilità di cassa”, può essere intesa come clausola meramente potestativa.
Sicché, pur non potendosi far derivare l’accoglimento della pretesa di parte ricorrente dalla considerazione che i crediti per le prestazioni svolte fossero esigibili già a seguito della presentazione delle distinte di pagamento, deve rilevarsi che, in corso di causa, la somma residua del credito, pari a £ 32.140.473, dovendo essere liquidata entro la data del 30 giugno 1999, a prescindere, in questo caso, dalla conclusione del procedimento di verificazione, si è resa a tal data esigibile con gli interessi moratori e l’eventuale maggior danno.
La resistente deve, di conseguenza essere condannata al pagamento della somma suindicata, oltre agli interessi moratori ed al maggior danno determinato in misura non inferiore al lucro cessante ed al danno emergente, come determinati dai tassi di interesse positivo e di interesse negativo, eventualmente applicati, alla ricorrente dal proprio istituto di credito (Banca regionale europea, ag. 1 di Milano).
4. In ragione della decisione di merito, risulta superata la richiesta monitoria. La complessità della fattispecie esaminata giustifica la compensazione di spese di lite tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Milano, addì 19.10.99, dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sez. I) riunito in camera di consiglio con l'intervento dei seguenti Magistrati:
Giovanni Vacirca PRESIDENTE
Adriano Leo Consigliere
Solveig Cogliani, rel. Referendario
Depositata il 24 novembre 1999
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
IL SEGRETARIO