Consiglio di Stato, sez. V, 28 febbraio 2001, n. 1073, sulle mansioni superiori negli enti locali ai sensi del D.P.R. 347 del 1983
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale,
Quinta Sezione
contro
Insogna Davide, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Renato Speranzoni e Francesco Caffarelli ed elettivamente domiciliato presso lo studio di quest’ultimo in Roma, Via Tigrè n. 37,
per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Veneto Sez. II n. 884 del 10 marzo 1994, pronunziata inter partes.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Sig. Insogna Davide;
Vista l’ordinanza n. 752 del 12 maggio 1995 con la quale è stata accolta l’istanza di sospensione cautelare dell’esecutività della sentenza;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza del 19 dicembre 2000 la relazione del Consigliere Giorgio Musio e udito, altresì, l’Avv. F. Lorenzoni anche su delega dell’avv. Tosin per l’appellante;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Il Sig. Insogna Davide, dipendente del Comune di Rovigo, chiedeva con istanza comunicata il 12 giugno 1991 di essere inquadrato nella qualifica superiore di “ausiliario” di cui all’all. A) del DPR 347)1983, svolgendo da 13 anni mansioni di fatto superiori, corrispondenti a tale qualifica.
L’Amministrazione comunale non si pronunziava sulla richiesta del Sig. Insogna e decideva con deliberazione G.M. N. 68 del 27 agosto 1991 di rinviare la valutazione della posizione dell’interessato, in occasione della revisione della pianta organica
Il Sig. Insogna proponeva, pertanto, ricorso al TAR per il Veneto Sez. II, per l’annullamento del silenzio-rifiuto, formatosi a seguito della mancata risposta da parte dell’Amministrazione comunale di Rovigo alla suindicata istanza, nonché della suindicata deliberazione n. 68 della G.M. di Rovigo e della comunicazione dell’Assessore al personale di detto Comune, prot. n. 9721 dell’11 settembre 1991.
Nell’occasione, il ricorrente chiedeva al Tribunale adito l’accertamento dell’obbligo dell’Amministrazione comunale di provvedere sulla richiamata istanza e del suo diritto al trattamento economico, quali differenze retributive, corrispondenti alla IV qualifica funzionale “esecutore,” a decorrere dal 1^ gennaio 1978, ed alla condanna nei confronti del Comune al pagamento dei relativi importi, maggiorati della rivalutazione monetaria e degli interessi di legge dalle singole scadenze al saldo.
L’Amministrazione intimata, costituitasi in giudizio, dopo aver eccepito, in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso per mancata formazione del silenzio-rifiuto, contestava nel merito la fondatezza della pretesa azionata e chiedeva la reiezione del ricorso.
Con la sentenza in epigrafe il TAR, dopo avere osservato che l’impugnazione del silenzio-rifiuto e degli atti comunali impugnati era da considerarsi puramente strumentale rispetto alla pretesa sostanziale fatta valere con il giudizio, riteneva applicabile il principio contenuto nell’art. 36 della Costituzione, secondo cui la retribuzione deve essere proporzionale alla qualità e quantità del lavoro svolto dal soggetto interessato.
Pertanto, il Tribunale statuiva che a far data dal 15 maggio 1983 (essendo inconferente la documentazione prodotta per una eventuale, anteriore decorrenza) al Sig. Insogna doveva essere riconosciuto il diritto a percepire gli emolumenti previsti per le mansioni superiori svolte e condannava il Comune di Rovigo al pagamento in favore del predetto delle differenze retributive, precisando che le relative somme dovevano essere maggiorate di interessi legali e rivalutazione monetaria.
Condannava, altresì, il Comune a rimborsare al ricorrente le spese di giudizio liquidate nella somma complessiva di lire 1.500.000 (unmilionecinquecentomila).
Contro la sentenza propone appello il Comune di Rovigo che ne chiede la riforma, per i seguenti motivi:
1) errata interpretazione ed applicazione dell’art. 36 Cost. In ordine al riconoscimento delle differenze retributive, nel caso in esame;
2) mancata applicazione dell’art. 21 della legge 1034/1971 – mancata formazione del silenzio-rifiuto da parte dell’Amministrazione comunale.
Il Sig. Davide Insogna, con apposito controricorso, nel contestare i dedotti capi di impugnativa, chiede la reiezione dell’appello.
Con ordinanza n. 752 del 12 maggio 1995, la Sezione disponeva la sospensione dell’efficacia della sentenza, in accoglimento dell’istanza di sospensione cautelare, avanzata dall’appellante Amministrazione comunale.
All’udienza del 19 dicembre 2000 la causa veniva trattenuta per la decisione.
D I R I T T O
L’appello è fondato.
1) L’Adunanza Plenaria di questo Consiglio con la decisone n. 22 del 18 novembre 1999 ha, tra l’altro, evidenziato come l’art. 36 della Costituzione non può essere invocato ai fini della corrispondenza della retribuzione dei pubblici dipendenti alla quantità e qualità del lavoro prestato, dovendosi tenere conto nell’ambito del rapporto di pubblico impiego, anche di altri principi di pari rilevanza costituzionale.
In particolare, in base all’art. 98 Cost. i pubblici dipendenti sono al servizio della nazione, per cui le loro prestazioni non possono essere intese esclusivamente in una logica di scambio, anche perché, a differenza di quanto avviene nel rapporto di diritto privato, l’esercizio continuato nel tempo di mansioni non corrispondenti alla qualifica rivestita contrasta con le rigide regole interne, che sono a presidio del buon andamento ed imparzialità della Pubblica Amministrazione.
La retribuzione corrispondente alle mansioni superiori può essere corrisposta soltanto in presenza di una norma speciale, che consenta il conferimento e la relativa maggiorazione.
Per quanto attiene specificamente il rapporto di pubblico impiego del personale degli Enti locali, tale possibilità è stata esclusa dai vari DD.PP.RR. che hanno recepito gli accordi collettivi di categoria, onde evitare, come la giurisprudenza di questo Consiglio ha avuto occasione più volte di rilevare, che mediante le suindicate forme di conferimenti si potesse far luogo a slittamenti in alto delle varie qualifiche, con connessi riflessi sull’equilibrio degli organici dei vari Enti locali interessati e conseguente lievitazione della spesa pubblica.
Inoltre, è stato evidenziato nelle varie decisioni come nelle situazioni in esame verrebbero violate le rigorose norme in materia di selezione del personale per l’accesso alle qualifiche superiori, che, di norma, prevedono l’effettuazione di concorso e di prove selettive e, comunque, presuppongono la disponibilità dei posti in organico.
2) Nel caso in esame risulta dagli atti che il Sig. Insogna non ritenne di dover impugnare l’atto di inquadramento nei ruoli dell’Ente entro il termine di 60 giorni dalla data della comunicazione, del provvedimento per cui è venuta a mancare la possibilità per lui di far valere in sede appropriata le eventuali doglianze per un inquadramento ritenuto insoddisfacente, in relazione alle mansioni delle quali si riteneva portatore.
Tale circostanza si è, peraltro, riflessa sul denunziato silenzio-rifiuto, sia perché l’Amministrazione non aveva alcun obbligo a pronunziarsi in ordine ad una richiesta verso la quale lo stesso interessato aveva manifestato acquiescenza, sia per la constatata mancata attivazione della specifica procedura della diffida o messa in mora nei confronti dell’Amministrazione comunale di Rovigo, ai sensi dell’art. 25 del DPR 19 gennaio 1957, n. 3.
Sulla base delle suindicate considerazioni l’appello va accolto per la fondatezza dei dedotti motivi.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
Condanna la parte appellata a rimborsare alla parte appellante le spese dei due gradi di giudizio liquidate complessivamente nella somma di lire 3.000.000 (tremilioni).
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso a Palazzo Spada, sede del Consiglio di Stato, nella camera di consiglio del 19 dicembre 2000, con l’intervento dei Signori:
Raffaele Iannotta Presidente
Pier Giorgio Trovato Consigliere
Aldo Fera Consigliere
Claudio Marchitiello Consigliere
Giorgio Musio Consigliere estensore