Consiglio di Stato, sez. IV, sent. n. 4627 del 3 settembre 2001, sulla ritualità delle comunicazioni all’A.N.A.S.
R E P U B B L I C
A I T A L I A
N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la seguente
D E C I S I O N E
contro
COMUNE DI LISSONE, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Graziano Dal Molin, con il quale è elettivamente domiciliato in Roma, via Cosseria, n. 5 (presso l’avv. Enrico Romanelli);
per l'annullamento
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Lombardia, sez. I^, n. 5878 del 9 ottobre 2000;
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Lissone e la successiva memoria difensiva;
Visti gli atti tutti di causa;
Relatore all’udienza pubblica udienza del 15 maggio 2001 il consigliere Carlo Saltelli;
Udito l’avvocato dello Stato Giordano per l’ANAS e l’avvocato Pafundi, su delega dell’avvocato Dal Molin, per il Comune di Lissone;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F A T T O
Con ordinanza contingibile ed urgente, ai sensi dell’articolo 9 della legge 26 ottobre 1995 n. 447, del 5 febbraio 2000, notificata il successivo 25 febbraio all’ANAS presso gli uffici del compartimento di Milano, il Sindaco del Comune di Lissone ordinava all’ANAS di provvedere entro i successivi 120 giorni a: a) contenere, mediante opere e accorgimenti tecnici opportuni, la rumorosità prodotta dal traffico veicolare transitante sulla SS 36 nel tratto prospiciente l’area di insistenza delle residenze dei cittadini abitanti all’altezza dei civici 164 e 170 di via Valassina, garantendo così il mantenimento entro i limiti di legge della rumorosità prodotta; b) presentare, entro sessanta giorni, idonea relazione dettagliata circa gli interventi che l’Azienda aveva deciso di adottare, avvertendo che, in caso di inottemperanza, si sarebbe proceduto “con le ulteriori incombenze di legge nonché con la segnalazione alla competente Autorità giudiziaria”.
L’ANAS, con ricorso notificato il 4 maggio 2000, chiedeva al Tribunale amministrativo regionale della Lombardia l’annullamento della predetta ordinanza, lamentando la violazione dell’articolo 9 della legge n. 447 del 1995, non ricorrendo i presupposti per la sua emanazione, nonché la violazione dell’articolo 11 della predetta legge n. 447 del 1995 e dei DD.PP.CC.MM. 14 novembre 1997 e 1° marzo 1991, non essendo stato ancora emanata, in materia di rumorosità per le infrastrutture dei trasporti, la relativi normativa sui limiti di tollerabilità.
L’adito Tribunale, con la sentenza segnata in epigrafe, ha dichiarato irricevibile il ricorso, in quanto proposto oltre il termine di sessanta giorni dalla notifica dell’ordinanza impugnata.
Avverso tale statuizione ha proposto appello l’ANAS assumendo che, in virtù della trasformazione da azienda statale in ente pubblico economico, i compartimenti non possono essere considerati organi periferici, bensì meri uffici, privi di rappresentanza esterna, incentrata quest’ultima esclusivamente in capo all’amministratore dell’ente, con la conseguenza che la notifica dell’ordinanza impugnata in primo grado, effettuata presso gli uffici del compartimento di Milano, era inesistente o nulla e comunque inidonea a produrre gli effetti della sua conoscenza legale ai fini della decorrenza del termine per l’impugnazione.
Nel merito, poi, l’ANAS ha richiamato i motivi del ricorso di primo grado, non esaminati dai primi giudici.
Il Comune di Lissone si è costituito in giudizio deducendo l’inammissibilità ed infondatezza del gravame, riproponendo in particolare la questione dell’inammissibilità del ricorso di primo grado per la sua mancata notifica ad almeno uno dei controinteressati da individuarsi nei condomini firmatari dell’esposto denuncia circa la rumorosità dell’arteria stradale SS. 36, dal quale aveva preso avvio il procedimento conclusosi con l’ordinanza in argomento.
Con ordinanza n. 1221 del 23 febbraio 2001 questa Sezione ha respinto l’istanza cautelare di sospensione dell’esecuzione della sentenza impugnata.
I.1. Osserva al riguardo il Collegio che l’Ente Nazionale per le strade, istituito col D. Lgs. 26 febbraio 1994 n. 143, è un ente pubblico economico, con sede in Roma, come dispone espressamente l’art. 1 del D.P.R. 21 aprile 1995 n. 242, recante “Approvazione del nuovo statuto dell’Ente nazionale per le strade”.
I suoi compartimenti, tra i quali quello di Milano, presso il quale è stata notificata l’ordinanza emanata dal Sindaco di Lissone, della cui legittimità si discute, non sono organi periferici dell’ente, bensì meri uffici privi di una propria autonomia di indirizzo o gestionale e di rappresentanza esterna.
In tal senso è decisivo rilevare che il D.P.R. 21 aprile 1995 n. 242, per un verso, indica quali organi dell’ente solo il Consiglio, l’amministratore ed il Collegio dei revisori, e, per altro verso, dopo aver precisato all’art.1 che l’ente si articola anche in sedi periferiche (individuate dal Consiglio ai sensi dell’articolo 12), stabilisce, proprio all’art. 12, comma 1, che l’ente è organizzato in uffici centrali e periferici, costituiti secondo la modalità del regolamento di attuazione.
Il richiamato dato normativo evidenzia dunque la natura esclusivamente interna dell’articolazione in uffici e sedi periferiche dell’Ente nazionale per le strade che costituisce, dunque, un unico centro di imputazione di compiti, funzioni ed interessi, localizzati nella sede legale di Roma.
I.2. Ciò precisato, ai fini della decorrenza del termine di sessanta giorni per l’impugnazione dell’ordinanza del 5 febbraio 2000 del Comune di Lissone, la sua notifica effettuata il 25 febbraio 2000 presso gli uffici compartimentali di Milano è nulla, atteso che essa andava effettuata, ai sensi dell'articolo 145 C.P.C., presso l’unica sede legale dell’ente in Roma (Cass. Sez. III, 11 marzo 1998 n. 2678; sez. I, 25 novembre 1995 n. 12215; sez. II, 10 aprile 1990 n. 2992).
Infatti solo con la rituale notifica così effettuata si determina la effettiva legale conoscenza dell’atto ai fini della sua impugnazione: a ciò consegue che il ricorso proposto in primo grado dall’Ente nazionale per le strade deve essere considerato tempestivo, non essendo stata fornita aliunde la prova che la conoscenza dell’ordinanza sindacale di Lissone, della cui impugnazione si tratta, sia pervenuta alla sede legale dell’ente oltre sessanta giorni prima della notifica del ricorso.
II. Prima di passare all’esame dei motivi di censura proposti dall’ANAS avverso l’ordinanza sindacale impugnata, deve essere esaminata l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado, sollevata dal Comune di Lissone anche nel presente grado di giudizio, per la sua mancata notificata ad almeno uno dei controinteressati, da individuarsi nei condomini dei fabbricati di via Valassina n. 164 e n. 170 firmatari dell’esposto – denuncia del 18 maggio 1999 da cui ha preso avvio il procedimento conclusosi con l’ordinanza stessa.
L’eccezione è infondata.
E’ controinteressato nel processo amministrativo colui che è portatore di un interesse qualificato alla conservazione dell’assetto recato dal provvedimento impugnato e di natura uguale e contraria a quello del ricorrente ovvero sia stato nominativamente indicato nel provvedimento impugnato o sia facilmente individuabile in base ad esso (ex plurimis C.d.S., sez. V, 17 dicembre 1998 n. 1806; sez. IV, 19 agosto 1997 n. 860; C.G.A., 21 novembre 1997 n. 521).
L’interesse qualificato, che contraddistingue la figura del controinteressato, poi deve essere, oltre che espressamente tutelato dal provvedimento impugnato, percepibile come un vantaggio da questo attribuito individualmente.
Tale situazione non ricorre nel caso di specie laddove i condomini dei fabbricati di via Valassina n. 164 e n. 170 hanno fatto valere un interesse di fatto alla salubrità della zona con riferimento alla dichiarata rumorosità dipendente dall’inteso traffico veicolare della S.S. n. 36, denunciando la insostenibilità della situazione per sollecitare le autorità competenti ad adottare i provvedimenti più idonei.
Del resto è stato affermato che la circostanza che un soggetto abbia presentato un’istanza alla pubblica amministrazione volta a sollecitare un certo provvedimento non comporta l’acquisizione della qualità di controinteressato in caso di impugnazione dei provvedimenti sulla base di tale istanza (C.G.A., 17 febbraio 1998 n. 39).
III. Passando all’esame dei motivi proposti in primo grado dall’ANAS e non esaminati dal Tribunale amministrativo regionale della Lombardia, il Collegio osserva quanto segue.
III.1. Deducendo “Violazione di legge – art. 9 l. 447/1995” l’ente nazionale per le strade ha lamentato che il Comune di Lissone ha adottato l’ordinanza contingibile ed urgente del 5 febbraio 2000 per cui è causa in carenza dei presupposti, di fatto e di diritto, previsti dalla norma: in particolare non sussisteva né il grave pericolo, né l’urgenza di provvedere che soli avrebbero potuto legittimarla; ciò senza contare che con detta ordinanza sarebbe stata imposta la realizzazione di opere stabili e durature in stridente contrasto con le misure provvisorie che caratterizzano, per la loro stessa natura, le ordinanza contingibili ed urgenti.
Il motivo è fondato.
L’art.9 della legge 26 ottobre 1995 n. 447 (Legge quadro sull’inquinamento acustico) attribuisce al sindaco, al presidente della provincia, al presidente della giunta regionale, al prefetto ed al ministro dell'Ambiente, secondo quanto previsto dall’articolo 8 della legge 3 marzo 1987 n. 59 e secondo le rispettive competenze, il potere di ordinare con provvedimento motivato, qualora ciò sia richiesto da eccezionali ed urgenti necessità di tutela della salute pubblica o dell'ambiente, “il ricorso temporaneo a speciali forme di contenimento o abbattimento delle emissioni sonore, inclusa l’inibitoria parziale o totale di determinate attività”.
L’articolo 8 della legge 3 marzo 1987 n. 59 consente l’adozione di ordinanze contingibili ed urgenti in situazioni di grave pericolo di danno, quando non si possa provvedere altrimenti, con la precisazione che l’efficacia di tali ordinanze non può essere superiore a sei mesi.
Nel caso di specie, dalla stessa motivazione dell’ordinanza impugnata, si ricava che l’occasione che ha determinato la sua emanazione è stata la presentazione in data 18 maggio 1999, da parte del procuratore dei condomini dei fabbricati n. 164 e n. 170 di via Valassina, di un esposto con cui è stata denunciata la intollerabilità e la gravità delle immissioni acustiche provocate dall’inteso traffico veicolare della strada statale n. 36 ed è stata chiesta l’adozione di misure idonee a limitare i denunciati gravi inconvenienti.
Emerge dunque per tabulas l’inesistenza di quei requisiti di eccezionalità ed urgenza dell’evento idoneo a recare grave pericolo di danno alla salute o all’ambiente e di impossibilità di provvedere altrimenti che la legge pretende quale causa del potere eccezionale attribuito, tra gli altri, anche al Sindaco.
D’altra parte la violazione dell’articolo 9 della legge n. 447 del 1995 è palese anche con riferimento al contenuto dell’ordine impartito col provvedimento impugnato il quale, lungi dall’imporre misure temporanee e provvisorie, ordina in realtà l’esecuzione di opere definitive che involgono anche delicate scelte discrezionali dell’ente stesso.
III.2. E’ fondato anche il secondo motivo del ricorso originario con il quale l’Ente nazionale per le strade ha evidenziato che, per quanto riguarda le infrastrutture trasporti, non era stata ancora emanata la normativa con l’indicazione dei limiti massimi di tollerabilità dell’inquinamento acustico.
E’ sufficiente rilevare al riguardo che il provvedimento impugnato è fondato su di una relazione dell’ASL 3 di Milano che, dopo aver misurato l’inquinamento acustico della zona di via Valassina, all’altezza dei civici n. 164 e n. 170, ha ritenuto che fossero stati violati i limiti indicati in una “bozza” di regolamento che non era stato ancora emanato.
Ciò conferma, quindi, come esattamente dedotto dall’ANAS, che non sussistevano ancora limiti legali ai quali ancorare legittimamente il giudizio di gravità ed intollerabilità del denunciato inquinamento acustico.
Tuttavia, ciò non esclude che, una volta emanata la normativa e misurati i livelli di inquinamento, possano essere adottati gli accorgimenti idonei ed opportuni per ridurre le immissioni sonore ed in generale l’inquinamento acustico se siano superati i limiti massimi fissati dalla legge.
IV. In conclusione l’appello deve essere accolto ed in riforma dell’impugnata sentenza deve essere accolto il ricorso proposto in primo grado e, per l’effetto, deve essere annullata l’ordinanza contingibile ed urgente emessa dal Sindaco del Comune di Lissone il 5 febbraio 2000.
Sussistono tuttavia giusti motivi per dichiarare interamente compensate le spese di entrambi i gradi di giudizio.
Dichiara interamente compensate le spese di entrambi i gradi di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 15 maggio 2001, con l’intervento dei seguenti magistrati:
LUCIO VENTURINI -Presidente
CESARE LAMBERTI - Consigliere
MARINELLA DEDI RULLI - Consigliere
GIUSEPPE CARINCI - Consigliere
CARLO SALTELLI - Consigliere, est.
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Il SEGRETARIO