Consiglio di Stato, sez. IV, sent. n. 4622 del 3 settembre 2001, sull’impugnativa di una procedura espropriativi e sull’obbligo di astensione dei consiglieri comunali interessati
R E P U B B L I C
A I T A L I A
N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la seguente
D E C I S I O N E
contro
Soc. Cantoni I.T.C. S.p.a. (già Cotonificio Cantoni S.p.a.), in persona del legale rappresentante pro tempore – parte appellata e appellante in via incidentale - rappresentata e difesa dagli avv.ti Enrico Romanelli e Cesare Ribolzi, elettivamente domiciliata in Roma, via Cosseria n. 5, presso lo studio del primo;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Lombardia, Milano, Sez. II, n. 874, pubblicata in data 12 novembre 1990, resa tra le parti, con cui è stato accolto il ricorso proposto dal Cotonificio Cantoni S.p.a., concernente decreto di occupazione d’urgenza nonché approvazione del piano di esproprio e di autorizzazione all’occupazione e immissione in possesso.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti l'atto di costituzione in giudizio della parte appellata e l’appello incidentale proposto dalla stessa;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 15 maggio 2001 il Consigliere Giuseppe Carinci;
Uditi l'avv. Ferrari, per la parte appellante, e l'avv. Pafundi, in sostituzione dell'avv. Romanelli, per la parte appellata;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue.
FATTO
Con ricorso notificato in data 5 maggio 1987, la Cotonificio S.p.a. ha impugnato dinanzi al Tribunale amministrativo regionale della Lombardia il provvedimento di occupazione d’urgenza e gli atti di approvazione del piano di esproprio e di autorizzazione all’occupazione e all’immissione in possesso emanati dal Comune di Legnano, concernenti un’area di sua proprietà dell’estensione di circa 9.000 mq.. Nel ricorso ha dedotto violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili.
Si è costituito in giudizio il Comune interessato che ha chiesto il rigetto del ricorso.
Il Tribunale adito, rigettati i motivi uno e tre dell’impugnativa, ha ritenuto fondato il ricorso in base alle censure sollevate con il secondo motivo – ritenuto proposto tempestivamente - con cui era stata dedotta violazione dell’art. 290 del T.U. 4 febbraio 1915 n. 148 e dell’art. 290 del T.U. 3 marzo 1934 n. 383, per incompatibilità del Consigliere comunale Franco Landini, che aveva preso parte alle deliberazioni n. 189 del 14 luglio 1983 e n. 390 del 29 settembre 1986, concernente l’adozione dei suddetti atti ablativi. Ha inoltre ritenuto assorbite le ulteriori censure.
Avverso detta pronuncia ha interposto appello il Comune di Legano che, con atto notificato in data 19 dicembre 1991, ha dedotto i seguenti motivi.
1) La sentenza impugnata ha erroneamente ritenuto tempestiva la censura di illegittima partecipazione del Consigliere Landini agli atti deliberativi di occupazione ed espropriazione dell’area della ricorrente, non essendo stato adeguatamente considerato che la previsione espropriativa era già contenuta nel P.R.G. del 1982 e approvato nel 1985, in conformità a un vincolo di preordinazione all’esproprio. La censura doveva quindi ritenersi inammissibile, in considerazione che gli atti impugnati non costituivano che una mera applicazione del P.R.G. già consolidato.
2) La sentenza del TAR ha fatto erronea applicazione dell’art. 290 del T.U. 4 febbraio 1915 n. 148 e dell’art. 279 del T.U. 3 marzo 1934 n. 383, in quanto il dovere di astensione del Consigliere Landini è stato configurato oltre i limiti della sua esatta qualificazione giuridica, non ricorrendo una correlazione diretta e immediata tra la situazione di questi e l’oggetto della deliberazione, concernente un’opera pubblica destinata all’uso collettivo, che solo indirettamente, come cittadino residente nella zona, avrebbe potuto avvantaggiare il medesimo.
Si è costituita la società Cantoni I.T.C. S.p.a. - subentrata all’iniziale ricorrente – che ha eccepito la nullità dell’appello, in quanto non notificato personalmente alla parte presso il suo domicilio reale, ma solo al procuratore domiciliatario in primo grado. Ciò in quanto l’atto è stato notificato in data 19 dicembre 1991, cioè oltre un anno dalla pubblicazione della sentenza di primo grado, avvenuta il 12 novembre 1990, e in contrasto, per tale motivo, con le previsioni dell’art. 330 del cod. proc. Civ..
La resistente ha anche promosso ricorso incidentale diretto a contestare i capi della sentenza con i quali sono stati rigettati i motivi primo e terzo del ricorso in primo grado. A tal uopo la stessa, premesso che il vincolo che gravava sul suo terreno, imposto con l’approvazione del P.R.G. del 1972, era ormai scaduto e che non poteva considerarsi ripristinato con l’adozione della variante del 1985, sostiene, anche sulla base dell’intervenuta revoca della delibera del 14 luglio 1983 – adottata ex lege 3.1.1978 n. 1 –che l’area controversa è tornata ad assumere l’iniziale destinazione a scuola elementare e verde, non avendo l’Amministrazione comunale mai provveduto in altro modo a modificarne la destinazione, donde la sicura illegittimità degli atti dispositivi dell’Amministrazione comunale.
La stessa ha inoltre riproposto i seguenti motivi dichiarati assorbiti (4°, 5° e 6° di primo grado):
- il Comune ha vanificato e reso inutile il principio del giusto contraddittorio promosso ex art. 10, terzo comma, della legge 22 ottobre 1971 n. 865, avendo iniziato la procedura d’urgenza prima di conoscere la decisione del Presidente della Regione sulle osservazioni presentate. In ogni caso, il Comune avrebbe dovuto dare adeguata motivazione sulle ragioni del porre egualmente in atto i provvedimenti ablativi.
- E’ erronea ed apodittica la necessità di realizzare l’intervento in questione sull’area di sua proprietà, quando in prossimità esistono per lo meno altre cinque aree idonee allo scopo. La scelta, in ogni caso, non è stata motivata, e sarebbe stato più congruo ricercare la disponibilità dell’area a nord della Chiesa, in zona già vincolata ad attrezzature di interesse collettivo e connessa agli interessi della Parrocchia. Sussiste, inoltre, erroneo presupposto sulla possibilità di realizzare uno svincolo di collegamento tra le strade esistenti nella zona.
- La previsione dell’indennità di esproprio è manifestamente lontana da una reale valutazione minima e sussiste, quindi, un palese difetto di presupposto che determina l’illegittimità dell’intero procedimento.
In data 11 aprile 2001, l’appellante ha depositato atti inerenti al giudizio.
Con memoria depositata in data 18 aprile 2001, la difesa della società Cantoni, premesso che la vicenda su descritta riveste tuttora interesse quanto meno sotto il profilo del risarcimento del danno, ha ulteriormente illustrato l’assunto difensivo e ha insistito nelle conclusioni già formulate, con riferimento anche alle argomentazioni svolte con l’appello incidentale.
All'udienza del 15 maggio 2001, sentiti i difensori delle parti, la causa, è stata assegnata in decisione.
D I R I T T O
Va esaminata in linea preliminare l’eccezione sollevata dalla difesa della società Cantoni, la quale sostiene che il gravame si appalesa inammissibile, essendo nulla la notifica disposta solo presso il procuratore domiciliatario di primo grado, mentre, trattandosi di appello proposto oltre l’anno dalla pubblicazione della sentenza, l’atto doveva essere notificato personalmente alla parte presso il suo domicilio reale.
Come sostenuto da parte resistente, il deposito della sentenza presso la Segreteria del Tribunale amministrativo è avvenuto il 12 novembre 1990, mentre l’appello è stato notificato solo in data 19 dicembre 1991. Il gravame tuttavia, tenuto conto della sospensione feriale dei termini, risulta tempestivo, perché la sentenza appellata non risulta notificata alla parte interessata. E’ quindi valido, ai fini dell’impugnazione, il termine annuale di cui all’art. 327 del cod. proc. civ., non assumendo rilevanza - in considerazione del regime processuale vigente all’epoca dell’appello - la riduzione dei termini processuali di cui all’art. 19 del D.L. 25 marzo 1997 n. 67, convertito con legge 23 maggio 1997 n. 135.
Come si è visto, però, parte resistente sostiene che la notifica eseguita sia da ritenere nulla, siccome effettuata soltanto presso il procuratore domiciliatario in primo grado, e non, come invece richiesto, presso la parte nel suo domicilio reale, trattandosi di appello proposto oltre il termine di un anno dal deposito della sentenza.
In effetti, l’art. 28 della legge 6.12.1971 n. 1034, nello stabilire che avverso le sentenze dei Tribunali amministrativi è ammesso ricorso al Consiglio di Stato entro il termine di sessanta giorni dalla ricevuta notificazione, fa rinvio anche alle previsioni dell’art. 330 del cod. proc. civ., secondo cui, nel caso di impugnazione della sentenza dopo un anno dalla sua pubblicazione – se ammessa - la notifica dev’essere fatta personalmente, cioè presso il domicilio reale della parte interessata.
E’ parere del Collegio che tale ipotesi non ricorra, però, nel caso in esame. In effetti, nel calcolo del previsto termine annuale non può non essere escluso, per evidenti ragioni di ordine sistematico, il periodo di sospensione feriale di cui alla legge 7 ottobre 1969 n. 742. Tenuto quindi conto di tale periodo e delle rispettive date di deposito della sentenza e di notifica dell'appello –così come sopra indicate - si evidenzia che il periodo annuale non può ritenersi superato e non va quindi applicata la previsione dell’art. 330 del cod. proc. civ.
In ogni modo, l’eccezione sarebbe destinata a rimanere priva di rilevanza. E’ pacifico in giurisprudenza che l'avvenuta costituzione della parte cui l’atto è diretto sana ex tunc l’eventuale difetto di notifica (Cons. St., Sez. V, n. 64 del 2.3.1983). Il che si è verificato appunto nel caso in esame, dove la parte appellata si è ritualmente costituita nel giudizio di appello, determinando così, secondo le previsioni dell’art. 156 del cod. proc. civ., il raggiungimento dello scopo dell’atto contestato.
Nell’esame di merito, è utile ricordare che oggetto dell’appello è la sentenza con la quale il Tribunale Amministrativo regionale della Lombardia, in accoglimento del secondo motivo del ricorso proposto dall’appellata società Cantoni, ha annullato il piano di esproprio nonché il decreto di occupazione d’urgenza e di autorizzazione all’immissione in possesso di un terreno di proprietà di quest’ultima, emanati dal Comune di Legnano.
In sede di appello il Comune ha riproposto in primo luogo l’eccezione di inammissibilità già sollevata in primo grado, avverso proprio il secondo motivo, sull’assunto che il Tribunale Amministrativo non avrebbe tenuto conto, nella circostanza, che la previsione espropriativa del terreno della società era già contenuta nel P.R.G. adottato nel 1982 e approvato nel 1985. Gli attuali atti ablativi sarebbero quindi intervenuti a seguito e in conformità di un preesistente vincolo preordinato all’esproprio, come mera applicazione del P.R.G. già consolidato, donde la palese tardività dell’impugnativa.
Le censure si appalesano infondate.
Come si riscontra dal contenuto della sentenza appellata, il Tribunale Amministrativo ha ritenuto che la previsione inserita nel P.R.G. si è attualizzata solo con le decisioni assunte dal Comune attraverso le deliberazioni che costituiscono oggetto di controversia. Solo con tali atti, invero, è stata espressa la volontà di procedere all’esproprio del terreno di proprietà della società Cantoni, che nello strumento urbanistico generale costituiva solo oggetto di mera previsione. Non va sottaciuto, peraltro, che la destinazione iniziale dell’area, riservata a scuola elementare e, in parte, a giardino pubblico, è stata anche variata, ed è evidente che le deliberazioni impugnate presentano contenuto innovativo rispetto alle previsioni dello strumento urbanistico del 1982. In modo corretto, quindi, il giudice di prime cure ha ritenuto che la censura in argomento sia stata proposta tempestivamente.
Con il secondo motivo, il Comune sostiene che la sentenza del TAR ha fatto erronea applicazione della normativa vigente, in quanto il dovere di astensione del Consigliere Landini è stato configurato oltre i limiti della sua qualificazione giuridica. Tenuto conto, cioè, che attraverso le deliberazioni impugnate è stato previsto di realizzare un’opera pubblica destinata a uso collettivo, nessun interesse immediato e diretto poteva essere a lui attribuito, donde la piena legittimità degli stessi atti.
A tal proposito è necessario richiamare la previsione contenuta sia nell’art. 290 del T.U. 4 febbraio 1915 n. 148 che nell’art. 279 del T.U. 3 marzo 1934 n. 383, secondo cui qualora i consiglieri comunali siano portatori di interessi personali che possano determinare posizioni di conflittualità in ordine alle decisioni da assumere, gli stessi sono tenuti ad astenersi dalle relative deliberazioni e ad allontanarsi dalla sala delle adunanze durante la trattazione degli affari. La giurisprudenza amministrativa ha ripetutamente affermato che l’obbligo di astensione sorge per il solo fatto che il consigliere rivesta una posizione suscettibile di determinare anche in astratto un conflitto di interesse, a nulla rilevando che il fine specifico sia realizzato o meno (Cons. St., Sez. IV, n. 1291 del 7.10.1998; n. 827 del 18.5.1998), fermo restando che debba sussistere una correlazione immediata e diretta tra la posizione del consigliere e l’oggetto della deliberazione (Cons. St., Sez. II. Parere n. 2868 del 3.5.1995).
Nel caso in esame, il Tribunale amministrativo ha rilevato che la deliberazione 29 settembre 1986 n. 390 - con la quale è stato approvato il piano di esproprio del terreno della società Cantoni per la realizzazione di un’area in parte a verde e in parte a parcheggio - ha riportato il voto favorevole di 27 consiglieri, tra i quali quello del consigliere Franco Landini, residente a Legnano, al civico n. 40 di Via Giuliani, che è una delle vie che delimitano l’area oggetto della procedura di esproprio. Circostanza, questa, non contestata. Lo stesso consigliere aveva inoltre partecipato alla discussione e all’approvazione anche della delibera 14 luglio 1983 n. 189, quando per la prima volta furono approvati gli atti di esproprio. In tale occasione il medesimo aveva avanzato la proposta di ridurre l’area a parcheggio e di aumentare l’area a verde, fini ottenuti appunto attraverso l’indicata deliberazione n. 390, con cui è stato stabilito di ridurre da mq. 1500 a mq. 650 l’area avente destinazione a parcheggio, con ampliamento dell’area destinata a giardino pubblico a fronte dell’abitazione del medesimo.
Sulla base di tale specifica situazione, il Collegio ritiene corretta la soluzione adottata dal Tribunale amministrativo che ha ritenuto tale risultato idoneo a soddisfare, per lo meno in astratto, l’interesse privato del citato consigliere, titolare di una posizione che indubbiamente potrebbe essere venuta ad avvantaggiarsi con il conseguimento del predetto risultato.
Come già osservato, le richiamate disposizioni, nel sancire l’obbligo di astensione e di allontanamento dalla seduta del consigliere in situazione di conflittualità, prescinde dall’apprezzamento in concreto di un vantaggio, essendo sufficiente a determinarlo anche la semplice ipotesi in astratto di un qualsiasi interesse proprio che possa risultare in conflitto con la realizzazione dell’interesse pubblico, a nulla rilevando il fine specifico di realizzare l’interesse privato e il concreto pregiudizio dell’Amministrazione pubblica (Cons. St., Sez. IV. n. 827 del 18.5.1998; n. 1291 del 7.10.1998).
La rilevata situazione è quindi significativa della sicura esistenza di un conflitto tra l’interesse pubblico alla realizzazione del giardino, e l’interesse privato del consigliere comunale, che aveva quindi l’obbligo di astenersi dal prendere parte alla seduta in cui l’argomento è stato discusso e deciso. Non essendo ciò avvenuto, correttamente il Tribunale amministrativo ha ravvisato l’esistenza di un conflitto di interesse tra la posizione del medesimo e l’oggetto delle deliberazioni impugnate, ritenendole viziate per partecipazione alle decisioni del consigliere comunale in posizione di incompatibilità.
Per tali ragioni, i motivi dell’appello principale si appalesano infondati e il relativo gravame va respinto. Resta quindi confermata la decisione di primo grado, compresa quella di ritenere assorbiti gli ulteriori motivi ivi sollevati.
Tale conclusione conduce, conseguentemente, a ritenere improcedibile l’appello incidentale proposto in questa sede. In effetti, il confermato annullamento degli atti impugnati in primo grado determina il venire meno di qualsiasi interesse collegato a tale ricorso.
Le spese del giudizio vanno poste a carico dell’appellante principale e si liquidano come da dispositivo.
Dichiara improcedibile l’appello incidentale.
Condanna il Comune ricorrente a pagare in favore della società Cantoni le spese del giudizio, che liquida complessivamente nella somma di L. 5.000.000 (cinquemilioni).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma il 15 maggio 2001, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, riunito in camera di consiglio con l’intervento dei seguenti magistrati:
Lucio VENTURINI Presidente
Cesare LAMBERTI Consigliere
Dedi RULLI Consigliere
Giuseppe CARINCI Consigliere estensore
Vito POLI Consigliere
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
IL SEGRETARIO