Consiglio di Stato, sez. IV, sent. n. 3991 del 17 luglio 2002, sulla necessità dei termini nelle procedure espropriative
R E P U B B L I C
A I T A L I A
N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la seguente
D E C I S I O N E
contro
GRAZIANO MICHELE E SIANO GILDA, rappresentati e difesi dagli avvocati Raffaele Izzo, Michele A. Franco e Riccardo Satta Flores, con i quali sono elettivamente domiciliati in Roma, Piazza Cinque giornate n. 2;
per l’annullamento
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Campania, sez. I, n.177 del 10 giugno 1993;
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dei signori Michele Graziano e Gilda Siano;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti tutti gli atti di causa;
Relatore alla pubblica udienza del 16 aprile 2002 il consigliere Carlo Saltelli;
Udito l’avvocato De Cesare, su delega dell’avvocato Musco, per la parte appellante e l’avvocato Satta Flores per gli appellati;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
F A T T O
Con sentenza n. 177 del 10 giugno 1993 il Tribunale amministrativo regionale della Campania, sez. I, annullava la delibera del consiglio comunale di Nola n. 62 del 24 settembre 1987 (relativa all’approvazione del progetto esecutivo per la costruzione di 19 aule scolastiche della scuola elementare di via Feudo) ed il decreto del Sindaco di Nola n. 12452 del 13 giugno 1990 (che disponeva l’occupazione di urgenza dei fondi occorrenti alla realizzazione delle predette aule), accogliendo il ricorso proposto dai signori Michele Graziano e Gilda Siano, comproprietari dei beni occupati e da espropriare, siti nel Comune di Nola, in catasto al foglio 21, particella 1589, are 8,37.
Ad avviso dei primi giudici erano infatti fondati il quinto motivo di censura proposto nei confronti della indicata delibera consiliare, non essendo stati fissati i termini entro cui dovevano iniziarsi e compiersi i lavori e le espropriazioni, e il nono motivo appuntato nei confronti del decreto di occupazione, in quanto la localizzazione dell’opera era in contrasto con le vigenti previsioni urbanistiche, l’area interessata essendo destinata a zona semintensiva (secondo il programma di fabbricazione) o a zona agricola (secondo le previsioni del piano regolatore generale adottato.
Avverso tale statuizione ha proposto appello il Comune di Nola, deducendone la nullità per ripetute e insanabili violazioni del principio del contraddittorio, nonché l’erroneità in quanto il primo atto della procedura espropriativa, rispetto al quale doveva stabilirsi la effettiva fissazione dei termini di cui all’articolo 13 della legge 25 giugno 1865 n. 2359, era da considerare la delibera della Giunta municipale n. 946 del 15 luglio 1987 (ratificata dalla delibera consiliare n. 59 del 28 luglio 1987), nella quale i termini in argomento erano stati effettivamente indicati, e non già la impugnata delibera consiliare n. 62 del 24 settembre 1987; ciò senza contare che le opere di edilizia scolastica erano ope legis di pubblica utilità ed i relativi lavori indifferibili ed urgenti, circostanza che rendeva legittima l’operato dell’Amministrazione, essendo condizionato esclusivamente all’inizio dei lavori entro nei tre anni successivi all’approvazione del progetto; sottolineava infine che non vi era alcun contrasto dell’opera da realizzare con lo strumento urbanistico in vigore, l’individuazione delle aree essendo stata operata dall’apposita commissione ai sensi dell’articolo 10 della legge 5 agosto 1975 n. 412.
Gli appellati si sono costituiti in giudizio chiedendo il rigetto del gravame e riproponendo all’esame della Sezione i motivi di censura assorbiti dalla pronuncia di primo grado.
D I R I T T O
I. E’ controversa la legittimità della delibera n. 62 del 24 settembre 1987 del Consiglio Comunale di Nola, con la quale è stato approvato il progetto esecutivo per la realizzazione di n. 19 aule della scuola elementare 1° Circolo in località via Feudo, e del decreto n. 12452 del 13 giugno 1990, con il quale il Sindaco di Nola ha autorizzato l’occupazione temporanea in via d’urgenza dell’area (in catasto al foglio 21, particella 1589, di are 8,37) di proprietà dei signori Michele Graziano e Gilda Siano, da espropriarsi per la costruzione delle predette aule.
Il Comune di Nola ha chiesto la riforma della sentenza n. 177 del 10 giugno 1993, con la quale il Tribunale amministrativo regionale della Campania, sez. I, ha annullato i predetti atti su ricorso degli interessati, deducendone l’erroneità e l’ingiustizia alla stregua di tre motivi di censura.
Resistono gli appellati che hanno anche riproposti i motivi di censura svolti in primo grado e non esaminati.
II. Al riguardo la Sezione osserva quanto segue.
II.1. Con il primo motivo di appello, rubricato “Nullità del giudizio di 1° grado e/o nullità dell’impugnata sentenza per ripetute ed insanabili violazioni del principio del contraddittorio”, il Comune di Nola si duole del fatto che la segreteria del giudice di primo grado non gli avrebbe comunicato la data dell’udienza di discussione della causa, né lo avrebbe informato della variazione di assegnazione della predetta causa dalla terza alla prima sezione, non consentendogli di svolgere le proprie difese, malgrado fosse ritualmente costituito in giudizio.
Il motivo è infondato.
L’articolo 22 della legge 6 dicembre 1971 n. 1034 stabilisce che nel termine di venti giorni successivi a quelli stabiliti per il deposito del ricorso, l’organo che ha emesso l’atto impugnato e le altre parti interessate possono presentare memorie, fare istanze e produrre documenti.
Mentre la mancata costituzione in giudizio degli intimati entro il predetto termine non comporta alcuna conseguenza di ordine processuale, potendo la costituzione stessa avvenire in qualunque tempo, fino alla stessa udienza di discussione, trattandosi quindi di un termine meramente dilatorio, prima della cui scadenza, non è consentita la pronuncia del giudice, diversa è la sua conseguenza circa la formalità di notificazione del decreto di fissazione dell’udienza di discussione del ricorso che, ai sensi dell’articolo 23, 3° comma, della predetta legge 6 dicembre 1971 n. 1034, deve essere fatta a cura dell’ufficio di segreteria “almeno quaranta giorni prima dell’udienza fissata, sia al ricorrente che alla parti che si siano costituite in giudizio”.
Dalla documentazione versata in atti, ed in particolare dal certificato rilasciato dalla segreteria della prima sezione del Tribunale amministrativo regionale di Napoli, risulta che il Comune di Nola si è costituito in giudizio in data 10 novembre 1982, laddove l’udienza di discussione del ricorso era fissata per il 25 novembre 1982.
La costituzione del Comune di Nola, sebbene rituale, è stata dunque tardiva ai fini del citato terzo comma dell’articolo 23 e dunque inidonea a far sorgere l’obbligo dell’ufficio di segreteria della notifica dell’avviso di fissazione dell’udienza di discussione (C.d.S., sez. IV, 31 marzo1981 n. 305; 18 febbraio 1983 n. 54; sez. V, 2 agosto 1989 n. 460): non si è verificata quindi alcuna violazione del diritto di difesa o del contraddittorio, essendo esclusivo onere della parte intimata, non costituitasi nei termini di cui all’articolo 22 della legge 6 dicembre 1971 n. 1034, accertare la data di fissazione dell’udienza di discussione del ricorso.
II.2. Con il secondo motivo, denunciando “Violazione e/o errata applicazione dell’articolo 13 L. 25/6/1865 n. 2356, art. 35 – 3° comma legge Regione Campania 31/10/1978 n. 51, anche in relazione alla legge 3/1/1978 n. 1 ed a tutta la legislazione che regola le procedure espropriative”, il Comune di Nola rileva che, diversamente da quanto erroneamente dedotto dai ricorrenti e ritenuto dai primi giudici, il primo atto della procedura espropriativa inerente la realizzazione delle 19 aule del 1° Circolo didattico in via Feudo non era costituito dalla impugnata delibera consiliare n. 62 del 24 settembre 1987, ma dalla delibera della Giunta municipale n. 946 del 15 luglio 1987, ratificata dalla delibera consiliare n. 59 del 28 luglio 1987, che conteneva la localizzazione dell’opera: in questa delibera doveva essere indicati, com’era avvenuto effettivamente, i termini di cui all’articolo 13 della legge 25 giugno 1865 n. 2359.
In ogni caso, ad avviso dell’amministrazione appellante, poiché le opere di edilizia scolastica sono per legge di pubblica utilità, urgenti ed indifferibili, non era indispensabile la indicazione dei termini contestati che poteva essere fatta anche con atto successivo, unica condizione di legittimità, incontestabilmente soddisfatta, essendo l’inizio dei lavori entro tre anni dalla loro approvazione.
Anche tale motivo è infondato.
Osserva la Sezione che, secondo il consolidato indirizzo giurisprudenziale, l’indicazione dei termini di inizio e di compimento dei lavori e delle espropriazioni assolve ad una insostituibile funzione garantistica diretta a provare l’attualità dell’interesse pubblico che si intende soddisfare, nonché l’effettività e la serietà del relativo progetto: essi devono essere indicati anche quando la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera da eseguire derivi direttamente dalla legge, con la conseguenza che in tal caso essi devono essere indicati nel primo atto con il quale l’Amministrazione manifesta in concreto la sua intenzione di esercitare il potere ablatorio (ex pluribus, C.d.S., sez. IV, 21 novembre 2001, n. 5904; 11 luglio 2001, n. 3880; 9 marzo 2000 n. 1235; 14 gennaio 1999 n. 22; sez. V, 30 settembre 1998 n. 1360).
E’ stato più volte precisato inoltre che anche nell’ipotesi di dichiarazione di pubblica utilità di un’opera conseguente ex lege all’approvazione del progetto l’obbligo di indicazione dei termini non può essere oggetto di successiva integrazione (C.d.S., sez. V, 30 settembre 1998 n. 1369; CGA, 22 luglio 1998 n. 445) ovvero assolto mediante atti successivi, neppure in via di convalida o sanatoria (C.d.S., sez. IV, 21 novembre 2001 n. 5904; 22 maggio 2000 n. 2936; 21 novembre 1994 n. 940).
Nel caso di specie non vi è dubbio che il primo atto della procedura espropriativa, diversamente da quanto dedotto dall’amministrazione appellante, è proprio la delibera consiliare n. 62 del 24 settembre 1987, per effetto della quale fu approvato il progetto esecutivo per la realizzazione delle 19 aule della scuola elementare 1° Circolo in località via Feudo, comportante dichiarazione di pubblica utilità, nonché urgenza ed indifferibilità dei lavori ai sensi della legge 3 gennaio 1978 n. 1 e della legge regionale della Campania 31 ottobre 1978 n. 51, come peraltro espressamente riconosciuto dalla stesso decreto sindacale 12452 del 13 giugno 1990 (emanato in dichiarata esecuzione della prefata delibera consiliare): in tale provvedimento non vi è alcuna indicazione dei necessari termini di cui all’articolo 13 della legge 25 giugno 1865 n. 2359.
Nessun rilievo può invece assegnarsi, per i fini di cui si discute, alla precedente deliberazione della Giunta Municipale n. 946 del 15 luglio 1987, ratificata con la successiva delibera consiliare n. 59 del 28 luglio 1987.
Con questa infatti l’amministrazione comunale si limitò a scegliere l’area occorrente per la realizzazione dell’indicata opera pubblica, prevedendone l’affidamento in concessione ai privati, a mezzo di apposita convenzione, della quale dovevano formare oggetto fra l’altro anche la progettazione di massima ed esecutiva: a tacer d’altro, proprio la mancanza di un progetto per la realizzazione dell’opera programmata esclude in radice che tale provvedimento possa essere considerato il primo atto della procedura espropriativa difettando, evidentemente, qualsiasi indicazione dei beni da sottoporre ad esproprio.
Del resto la predetta delibera della Giunta municipale non è stata mai comunicata ai soggetti interessati e tanto meno è stata considerata dalla stessa amministrazione quale atto presupposto del decreto di occupazione.
II.3. Con l’ultimo motivo il Comune di Nola ha lamentato la “Violazione e/o errata applicazione l. 3/1/1978 n. 1, L. reg. Campania 31/10/1978 n. 51, L. 18/4/1962 n. 167, in relazione anche alla mancata applicazione L. 5/8/75 n. 412 – Contraddittorietà della motivazione”, in quanto non vi era incompatibilità tra la destinazione urbanistica dell’area occupata e l’opera da realizzare, quest’ultima essendo stata localizzata ai sensi dell’articolo 10 della legge 5 agosto 1975 n. 412 dalla speciale commissione ivi prevista: pertanto perfettamente legittimo era il decreto di occupazione d’urgenza, ingiustamente annullato.
Anche tale assunto non può trovare accoglimento.
Anche a voler prescindere dalla considerazione che l’illegittimità della delibera consiliare n. 62 del 24 settembre 1987 travolge, essendone atto presupposto, il decreto sindacale 12452 del 13 giugno 1990 di occupazione temporanea e d’urgenza dei fondi occorrenti alla realizzazione dell’opera di cui si discute, si osserva che ai sensi dell’articolo 10 della legge 5 agosto 1975 n. 412 la scelta delle aree necessarie per l’esecuzione delle opere di edilizia scolastica previste dalla stessa legge doveva essere disposta con deliberazione del consiglio comunale, previo parere di una commissione composta dal provveditore regionale alle opere pubbliche, dall’ingegnere capo dell’ufficio del genio civile, dal provveditore agli studi della provincia, dal medico provinciale, dal sindaco, che la presiede, o da loro delegati; il 4° comma di detto articolo dispone poi che nel caso di scelta non conforme alle previsioni urbanistiche la predetta deliberazione costituisce, in deroga alle norme vigenti, variante al piano regolatore generale od agli altri strumenti urbanistici, a norma della legge 17 agosto 1942 n. 1150, e successive modificazioni e integrazioni.
Nel caso che ci occupa il parere della commissione prevista dalla citata normativa non risulta essere stato fornito prima dell’adozione della delibera della Giunta municipale n. 946 del 15 luglio 1987 e della successiva ratifica consiliare di cui alla delibera n. 59 del 28 luglio 1987, ma solo successivamente e precisamente il 17 settembre 1987: pertanto non essendosi correttamente realizzata la fattispecie normativa, non si sono potuti realizzati neppure gli effetti ad essa connessi ed in particolare la variante al vigente strumento urbanistico.
Anche sotto tale profilo la decisione di primo grado non merita la censura rivoltele.
III. In conclusione l’appello deve essere respinto e ciò esime la Sezione dall'esaminare i motivi di ricorso di primo grado, assorbiti dalla sentenza impugnata, ma riproposti dagli appellati.
Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.
Condanna il Comune di Nola al pagamento delle spese del presente grado di giudizio in favore degli appellati che si liquidano in euro 3.000 (tremila).
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 16 aprile 2002, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Quarta - con la partecipazione dei signori:
TROTTA GAETANO - Presidente
SALVATORE COSTANTINO - Consigliere
POLI VITO - Consigliere
MOLLICA BRUNO - Consigliere
SALTELLI CARLO - Consigliere est.
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE