Tribunale Amministrativo Regionale, sez. staccata di Parma, sent. n. 877 del 4 dicembre 2002, sulla Giurisdizione del G. A. in materia di occupazione appropriativa
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER L'EMILIA-ROMAGNA
SEZIONE DI PARMA
composto dai Signori:
Dott. Gaetano Cicciò Presidente
Dott. Ugo Di Benedetto Consigliere Rel.Est.
Dott. Umberto Giovannini Consigliere
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
contro
ANAS – Ente Nazionale per le strade e Prefetto di Parma, costituiti in giudizio, rappresenati e difesi dall’Avvocatura dello Stato, ed elettivamente domicliati presso i suoi uffici in Bologna, via Guido Reni n. 4;
e nei confronti
del Consorzio Cooperative Costruzioni, costituito in giudizio, rappresenato e difeso dall’Avv. Maurizio Cacciani, ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Parma, viale Mariotti, 1;;
per l'annullamento
del Decreto n. 3540 del 27/11/1998 con cui l’Ente nazionale per le strade Direzione Generale di Roma ha disposto la proroga delle procedure espropriative;
- del Decreto n. 1037/98/1 S. A.del 15/12/1998 con cui il Prefetto di Parma ha disposto la proroga dell’occupazione d’urgenza fino al 17/11/2000;
- di ogni altro atto presupposto, inerente e conseguente e comunque connesso;
e per la condanna
ex articolo 26 della legge n. 1034, in relazione all’articolo 2043 c. c., dei convenuti, in solido fra loro, al ristoro di ogni danno subito dala proprietà ricorrente a qualsiasi titolo.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate e del controinteressato;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi alla pubblica udienza del 19/11/2002 l’Avv. Bertolani per i ricorrenti e l’Avv. Mariani per l’Avvocatura dello Stato;.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
I ricorrenti hanno altresì concluso chiedendo la condanna al risarcimento dei danni ai sensi dell'articolo 2043 del codice civile.
Si sono costituiti in giudizio le Amministrazioni intimate, rappresentate e difese dall'Avvocatura dello Stato, nonché la controinteressata ed hanno concluso per la reiezione del ricorso.
2. All'udienza del 19 novembre 2002 la causa stata trattenuta in decisione.
3. Il ricorso è fondato e va accolto, nei termini di seguito specificati.
Va condivisa la prima censura dedotta, con la quale si rileva la violazione dell'articolo 7 della legge n. 241 del 1990, per omessa comunicazione dell'avviso di avvio del procedimento, per quanto concerne il provvedimento n. 3540 del 27 novembre 1998 con il quale l'Ente nazionale per le strade ha disposto la proroga di giorni 720 per il completamento delle procedure espropriative.
Infatti, l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (Ad. Plen. 15 settembre 1999, n. 14) ha chiarito che le disposizioni sull'avviso di avvio del procedimento hanno effetto anche sul procedimento di approvazione delle dichiarazioni di pubblica utilità, quanto meno nelle forme di cui all'articolo 10 della legge n. 165 del 1971 (deposito e notificazione del progetto, osservazione degli interessati, pronuncia sulle stesse). Nel procedimento oggetto del presente ricorso tali misure di partecipazione sono state omesse nel provvedimento n. 3540 del 27 novembre 1998 con il quale l'Ente nazionale per le strade ha disposto la proroga di giorni 720 per il completamento delle procedure espropriative, la quale equivalendo a una dilatazione temporale della dichiarazione di pubblica utilità, ne assorbe la “ratio” che rende necessaria l’attività partecipativa in esame
Per tali ragioni, di carattere assorbente rispetto alle ulteriori censure dedotte, il citato provvedimento n. 3540 del 27 novembre 1998, del resto apodittico e carente sotto l’aspetto motivazionale, è illegittimo e, conseguentemente, va annullato, in parte qua, ovvero per quanto concerne le aree di proprietà di ricorrenti.
4. È altresì illegittimo il decreto n. 1037/98/1 S. A. del 15/12/1998 con cui il Prefetto di Parma ha disposto la proroga dell’occupazione d’urgenza, fino al 17/11/2000, delle aree in parola. Infatti, l'occupazione d'urgenza preordinata all'espropriazione ha come suo presupposto di legittimità non solo una dichiarazione d'urgenza ed indifferibilità dell'opera, ma altresì una dichiarazione di pubblica utilità valida ed efficace. Conseguentemente l'annullamento della proroga delle dichiarazioni di pubblica utilità determina il travolgimento dell'occupazione d'urgenza per illegittimità derivata (Ad. Plen. 24 gennaio 2000, n. 2). Inoltre, la proroga dell'occupazione d'urgenza è viziata anche per illegittimità proprie essendo stata disposta, senza alcuna motivazione, e dopo la scadenza del pregresso decreto prefettizio di occupazione d'urgenza nonché oltre il termine di cui all'articolo 20 della legge n. 865 del 1971.
Per tali ragioni, di carattere assorbente rispetto alle ulteriori censure dedotte, anche il citato Decreto n. 1037/98/1 S. A. del 15/12/1998 del Prefetto di Parma è illegittimo e, conseguentemente, va annullato, in parte qua, ovvero per quanto concerne le aree di proprietà di ricorrenti.
4. Quando gli effetti dell'annullamento degli atti impugnati va osservato quanto segue.
È pacifico, tra le parti, che l'opera pubblica in parola è stata completamente realizzata e che, pertanto, l'annullamento degli atti impugnati non può portare ad una restituzione delle aree in parola. Di ciò ne è perfettamente consapevole la difesa di ricorrenti che, infatti, insiste, anche in sede di discussione orale, nel risarcimento dei danni ma anche la difesa della controinteressata intimata che dà atto che la pretesa sostanziale dei ricorrenti è costituita da risarcimento del danno per "accessione invertita" o, meglio, "espropriazione sostanziale".
5. Sotto questo profilo è opportuno procedere preliminarmente alla qualificazione della domanda ed all’individuazione degli aspetti dell’istituto, applicabili alla presente fattispecie, rilevanti al fine di decidere la presente controversia, e ciò per quantificare l'entità del danno risarcibile.
Nel caso in esame, infatti, con la radicale trasformazione del fondo privato, ovvero con la realizzazione della strada pubblica, si verifica un'irreversibile destinazione del fondo privato all'opera pubblica stessa che determina la perdita di proprietà dell'area privata da parte del privato e l'acquisizione della stessa alla pubblica amministrazione.
Non rileva in questa sede soffermarsi, sul piano teorico, sul fondamento normativo della "espropriazione sostanziale" approfondita dalla giurisprudenza anche costituzionale (tra le tante Corte Costituzionale, 23 maggio 1995, n. 188) che, per quanto fortemente contestato anche in sede comunitaria (Corte Europea dei diritti dell'uomo, sezione II, sentenza 30 maggio 2000- ricorso n. 31524/96) ed oggetto di profonda riforma, dalle fondamenta, ad opera del Testo Unico 8 giugno 2001 n. 327 (non ancora entrato in vigore) in materia espropriativa, costituisce al momento un istituto di diritto vivente, di creazione eminentemente giurisprudenziale e ritenuto compatibile con la Costituzione.
6. È invece fondamentale stabilire il momento in cui "l'espropriazione sostanziale" opera in quanto il criterio risarcitorio ne può essere condizionato.
È affermazione costante, nell'ambito della costruzione giurisprudenziale della cosiddetta "espropriazione sostanziale", che, allorquando la realizzazione dell'opera pubblica (con relativa trasformazione irreversibile del fondo) si verifica in pendenza di un'occupazione temporanea legittima solo alla scadenza di questa si verifica l'effetto acquisitivo della P. A. ed il correlativo sorgere del diritto risarcimento del danno del privato ( e ciò a partire dalle prime elaborazioni giurisprudenziali dell’istituto: Cass., Sez. Un., 1464/1983; Cass. Sez. Un., 4 marzo 1997, n. 1907).
Nel caso di specie detto criterio porterebbe all'individuazione di tale momento alla data del 27 novembre 1998, data di scadenza del primo decreto di occupazione d'urgenza non impugnato, poiché il successivo decreto di occupazione d'urgenza, diretto a prorogare fino al 17 novembre 2000 l'occupazione stessa, è stato annullato, con effetto retroattivo, dalla presente sentenza (vedi sopra punto n. 4 della sentenza).
7. In realtà, poi, nella presente fattispecie potrebbero addirittura ricorrere i presupposti della cosiddetta "occupazione usurpativa" in quanto con la sentenza ha anche annullato la proroga dei termini per il completamento delle procedure espropriative e, quindi, nel caso in cui la strada fosse stata realizzata successivamente alla scadenza dell’originario provvedimento non sarebbe più operante la dichiarazione di pubblica utilità.
8. La rilevanza della distinzione tra "espropriazione sostanziale" (o "occupazione applicativa") ed "occupazione usurpativa", che si ha quando viene meno (prima del compimento dell’opera)o manca ab origine anche la dichiarazione di pubblica utilità, potrebbe avere un effetto pratico in quanto per quest'ultima non potrebbe comunque trovare applicazione la riduzione del risarcimento del danno, operata dall'articolo 3, comma 65, della legge n. 662 del 1996, che lo quantifica nella stessa misura dell'indennità di esproprio aumentata del solo 10%.
9. Tuttavia nel caso di specie non appare determinante effettuare un’istruttoria al fine di accertare il momento di realizzazione della strada pubblica, poiché sussiste un'occupazione legittima quanto meno fino al 27 novembre 1998 (tutti gli atti impugnati, ed annullati, si riferiscono alla proroga delle procedure espropriative e dell'occupazione d'urgenza successivi a tale data), e, pertanto, nella fattispecie non potrebbe comunque essere applicato il più sfavorevole criterio risarcitorio di cui all'articolo 3, comma 65, della legge n. 662 del 1996.
Infatti la giurisprudenza della Corte Costituzionale ha ritenuto compatibile con la Costituzione la riduzione del risarcimento danni di cui alla sopra citata normativa proprio sul presupposto della sua temporaneità, ovvero per “l'applicabilità alle occupazioni illegittime di suolo intervenute anteriormente al 30 settembre nella 1996” (Corte Costituzionale 30 aprile 1999, n. 148; Corte Costituzionale, 4 febbraio 2000, n. 24).
In definitiva, qualunque sia il momento di realizzazione della strada, la perdita della proprietà dell'area da parte del privato, per effetto della irreversibile trasformazione del fondo, sussistendo l’illegittimità della procedura espropriativa come sopra evidenziato (punti 3 e 4 sella sentenza), ne deriva il diritto al risarcimento integrale del danno ai sensi dell'articolo 2043 del codice civile.
10. Così qualificata la domanda va preliminarmente affermata la giurisdizione del giudice amministrativo.
Al riguardo è da rilevare che all’indomani dell’emanazione dell’art. 34 del D. Lgs. n. 80/1998, la materia dell’espropriazione si è trovata “in bilico” tra giurisdizione ordinaria e amministrativa; prova ne sia che tanto da parte del giudice ordinario, quanto da parte del giudice amministrativo sono state rese pronunce ugualmente affermative e negative della rispettiva giurisdizione (si vedano, a favore della giurisdizione del giudice amministrativo: Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna, sez. I, 4 luglio 2001, n. 536, Tribunale di Milano, Sez. I, 24 giugno 1999, Giudice unico del Tribunale di Palermo Sez. 1, 20 maggio 1999, T.A.R. Campania, 22 dicembre 1999; ed a favore della giurisdizione del giudice ordinario: Tribunale di Napoli, 23.11.1999, Tribunale di Taranto, Sez. I, 3 gennaio 2000, T.A.R. Sicilia, 28 aprile 2000, T.A.R. Reggio Calabria, 23 giugno 2000, n. 1025);
Tuttavia, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione (ordinanza n. 43 del 2000) sono giunte a sollevare una questione di costituzionalità - per eccesso di delega - del citato art. 34, nel presupposto che esso trasferisca al giudice amministrativo “per l’indicato settore delle espropriazioni, le controversie in cui si faccia valere il diritto alla riacquisizione del bene occupato senza titolo (per originaria carenza o successiva inefficacia del titolo stesso), il diritto al risarcimento del danno per occupazione illegittima, od il diritto al risarcimento del danno prodotto dal tradursi dell’occupazione medesima nella cosiddetta accessione invertita od espropriazione sostanziale” .
11. Il sopravvenire della legge 205 del 2000 sembra, tuttavia, aver rappresentato un elemento di chiarificazione tale da indurre il Consiglio di Stato a prendere decisamente partito nel senso della giurisdizione, in materia, del G.A.. Dapprima in sede cautelare (di esecuzione di una ordinanza che aveva sospeso una sentenza di primo grado) e tuttavia un provvedimento, data la fattispecie, nel suo complesso ampiamente motivato (Ordinanza 19 dicembre 2000, n. 6550), la Sezione V ha affermato la sussistenza della giurisdizione amministrativa (in applicazione dei principi ermeneutici concernenti la giurisdizione sopravvenuta ex lege n. 205), in una controversia in cui la sospensione degli effetti della dichiarazione di p.u. rendeva priva di idoneo titolo giustificativo, sin dall’origine, l’utilizzazione dell’area privata da parte della P.A.
Ma soprattutto di recente e con l’autorevolezza dell’Adunanza Generale (parere 29 marzo 2001, prot. n. 124/2000), il Consiglio di Stato ha ulteriormente e decisamente affermato la giurisdizione del G.A. nella materia de qua: presa di posizione, questa, che risulta ancor più significativa, siccome manifestata all’atto di licenziare lo schema di nuovo T.U. in materia di espropriazione per pubblica utilità, la cui redazione era stata demandata dal Governo al medesimo Consiglio di Stato, in applicazione dell’articolo 7, comma 5, della legge 8 marzo 1999, n. 50.
Dopo aver ricordato la (discussa, in dottrina e nella giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo) elaborazione, da parte della Corte di Cassazione, dell’istituto dell‘”occupazione appropriativi” (o “espropriazione sostanziale”) e di quello, più recente, della “occupazione usurpativa”, l’A.G. ha testualmente affermato che: “l’articolo 34 del decreto legislativo n. 80 del 1998 (nel testo sostituito dalla legge n. 205 del 2000) ha disposto la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, che nella materia espropriativa (rientrante, ai fini della giurisdizione, nell’ambito della materia dell’urbanistica, come definita dal richiamato articolo 34) conosce di tutti gli atti, i provvedimenti ed i comportamenti (anche illeciti) di ogni pubblica amministrazione o soggetto ad essa equiparato”. In materia di espropriazione, in presenza di un illecito della pubblica amministrazione (o di un soggetto per legge equiparato), sussiste, quindi, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo” (Cons. Giust. Amm. Reg. Sic. 14 giugno 2001, n. 296).
In definitiva è da ritenere la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (cfr altresì Cons. Giust. Amm. Reg. Sic. 14 giugno 2001, n. 296) oltre che per le ragioni sopra esposte anche per la modifica della giurisdizione, operata dalla legge n. 205 del 200 diretta ad individuare la giurisdizione esclusiva del G.A. (cfr il citato parere 29 marzo 2001 dell’A.G. del Consiglio di Stato) con il criterio dei blocchi di materie.
Alla stregua delle considerazioni che precedono, deve essere, conclusivamente, affermata la giurisdizione di questo Giudice in ordine alla domanda risarcitoria avanzata dai ricorrenti.
12. Va, inoltre, osservato, ai fini della giurisdizione del giudice amministrativo, che il momento consumativo dell’illecito che ha determinato la perdità di proprietà dell’area per effetto dell’occupazione acquisitiva o meglio “usurpativa” va determinato nella data di scadenza del decreto di occupazione legittimo (essendo stato annullata in questa sede la proroga) ovvero il 27/11/1998 e, quindi, dopo l’attribuzione della giurisdizione al Giudice amministrativo, per effetto del Decreto Legislativo 31 marzo 1998, n. 80, che ha fissato la data del 30 giugno 1998 quella che determina l’operatività del passaggio di giurisidizione.
13. Va, inoltre, osservato che anche se, per ipotesi, l’illecito si fosse perfezionato antecedentemente, lo jus superveniens di cui al citato articolo 33 del decreto legislativo n. 80 del 1998, sostituito dall'articolo 7 della legge 205 del 2000, ben dovrebbe applicarsi anche alla presente causa (per una fattispecie analoga di immediata applicabilità dello jus superveniens vedi Cass, Sez. Un., 27 luglio 1999, n. 516; Cons. Stato, sez. V, ordinanza 4822 del 28 settembre 2000).
14. Entrando, dunque, nel merito della stessa, in ordine alla domanda risarcitoria azionata va osservato che è, ovviamente, per le ragioni sopra esposte, fondata sotto profilo della sussistenza degli estremi di un'occupazione appropriativa che costituisce un fatto illecito extracontrattuale, ai sensi dell'articolo 2043 e seguenti del codice civile.
15. I ricorrenti hanno, pertanto, diritto all'integrale risarcimento del danno pari al valore di mercato delle aree in parola che va determinato alla data in cui si è perfezionata la fattispecie acquisitiva da parte della pubblica amministrazione e, quindi, alla data del 27 novembre 1998 per le ragioni indicate al punto 9 della presente sentenza.
16. Sulla base dei principi generali in materia di fatto illecito extra contrattuale sulla somma liquidata a titolo di risarcimento del danno, determinato alla data del 27 novembre 1998, compete altresì la rivalutazione monetaria necessaria per un'effettiva reintegrazione del danneggiato della situazione patrimoniale da calcolarsi, a decorrere dal 27 novembre 1998 fino al saldo effettivo, sulla base degli indici ISTAT quale idoneo parametro di riferimento del calcolo dell'inflazione sopravvenuta, al fine di attualizzare il quantum del danno, determinato alla data sopra indicata, non avendo i ricorrenti né evidenziato ne’, a maggior ragione, provato alcun maggior danno.
17. Competono altresì gli interessi, calcolati sulla base del tasso legale, che in materia di fatto illecito extracontrattuale, come nella specie, compensano i proprietari del mancato godimento della somma liquidata che non è stata posta nella loro disponibilità al momento del fatto illecito, anch'essi da calcolarsi a partire dal 27 novembre 1998 fino al saldo effettivo. Tuttavia, gli interessi legali non vanno computati sull'importo già integralmente rivalutato bensì sull'importo via via rivalutato, anno per anno, o, in alternativa, sulla base dell'indice medio di svalutazione.
18. Quanto ai soggetti passivi tenuti al risarcimento del danno, quantificato sulla base dei criteri sopraindicati, essi vanno individuati, con responsabilità solidale, sia ANAS – Ente Nazionale per le strade - sia nel Consorzio Cooperative Costruzioni. Infatti, vi è una concorrente responsabilità di entrambi i soggetti sopraindicati. L'illegittimità delle procedure espropriativa vanno in primo luogo imputate in capo al Consorzio Cooperative Costruzioni essendo stato lo stesso esplicitamente delegato all'espletamento delle procedure espropriativa afferenti i predetti lavori (vedi il decreto dell'Ente nazionale per le strade del 23 dicembre 1993 n. 5054). Vi è, inoltre, una concorrente responsabilità dell’ANAS – Ente Nazionale per le strade, quale ente delegante le procedure espropriative, per non aver coordinato correttamente i tempi dell'attività amministrativa con quelli dell'attività materiale e mal vigilato sulla stessa (Cassazione, sez. I, 11 novembre 1996, n. 9842; Cassazione, Sezioni Unite, 12 novembre 1997, n. 11147). È, inoltre, l’ANAS – Ente Nazionale per le strade - che ha disposto l'illegittima proroga dei termini per l'espropriazione di cui al Decreto n. 3540 del 27/11/1998, oggetto del presente contenzioso.
19. Ai sensi dell'articolo 35 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, come modificato dall'articolo 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205, l’ANAS – Ente Nazionale per le strade - ed il Consorzio Cooperative Costruzioni dovranno, entro trenta giorni dalla notificazione della presente sentenza, proporre ai ricorrenti il pagamento di una somma in applicazione dei criteri risarcitori indicati nella presente sentenza.
20. Se le parti non giungono ad un accordo, con il ricorso previsto dall'articolo 27, primo comma, n. 4), del testo unico approvato con il regio decreto di 6 giugno 1924, n. 1054, potrà essere chiesta la determinazione della somma dovuta.
21. In definitiva il ricorso va accolto, sia con riferimento alla domanda impugnatoria che a quella risarcitoria, nei termini sopraindicati.
Le spese seguono la soccombenza vengono liquidata con il dispositivo.
Condanna le Amministrazioni intimate ed il controinteressato, in solido, al pagamento delle spese di causa che si liquidano in complessivi EURO 2.500.000 (duemilacinquecento), oltre I. V. A. e C. P. A..
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.
Così deciso in Parma, il giorno 19/11/2002.
f.to Gaetano Cicciò Presidente
f.to Ugo Di Benedetto Consigliere Rel. Est.
Depositata in Segretaria ai sensi dell’art.55 L. 18/4/82, n.186.
Parma, lì 4 dicembre 2002
Il Segretario
f.to Eleonora Raffaele
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