Consiglio di Stato, sez. IV, sent. n. 2554 del 8 maggio 2001, sui termini di impugnativa di una variante implicita al progetto di opera pubblica
R E P U B B L I C
A I T A L I A
N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la seguente
D E C I S I O N E
la Regione Veneto, in persona del presidente in carica, non costituita,
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l’ atto di costituzione in giudizio del Comune di Venezia,
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 24 aprile 2001, relatore il consigliere Marcello Borioni, uditi, altresì per l'appellante l'Avv.to Gargiulo, su delega dell'Avv.to Di Maria, e l'Avv.to Gidoni per gli appellati;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
- deliberazione del consiglio comunale di Venezia 15 aprile 1997, n.80, di approvazione del progetto esecutivo di lavori stradali per il collegamento di via Torino con via Martiri della Libertà nella parte incidente sugli immobili predetti;
- la deliberazione di giunta municipale 5 agosto 199, n.1210, di variazione del piano economico e differimento dei termini dell’esproprio;
- la deliberazione di giunta regionale 3 novembre 1998, n.4053, di approvazione della variante urbanistica;
- i decreti del dirigente dell’ufficio espropri del comune di Venezia 30 novembre 1999, n.279 e n.280 di occupazione di urgenza dei terreni e la conseguente determinazione dello stesso dirigente in data 1 dicembre 1999.
A sostegno del ricorso deducevano:
1- Violazione dell’art.3 della legge 21 luglio 1990, n.241, per l’omessa indicazione negli atti dell’autorità e del termine per ricorrere.
2- Eccesso di potere sotto vari profili e violazione dell’art.10 della legge regionale n.61/1985, perché la scelta progettuale è carente di motivazione e di istruttoria, illogica e contraddittoria.
3- Eccesso di potere per carenza di istruttoria, in quanto la scelta progettuale è stata effettuata senza un’esatta rappresentazione della presenza del capannone di proprietà della società Immobiliare Santa Lucia.
4- Eccesso di potere per carenza di motivazione e violazione dell’art.45 della legge regionale n.61/1985 e dell’art.97 della Costituzione, perché nell’impugnata deliberazione della giunta regionale n.4053/1998 non è espressa alcuna valutazione sulle osservazioni presentate a suo tempo dalle società ricorrenti avverso la deliberazione di adozione della variante e sulle controdeduzioni del Comune di Venezia
5- Eccesso di potere per la mancata acquisizione del previo nulla osta ambientale.
6- Violazione degli artt.14 e 16 della legge n.1099/1994 ed eccesso di potere, non essendo stata inclusa l’opera nel programma triennale e nemmeno nell’elenco annuale dei lavori né pubblicata dall’Osservatorio dei lavori pubblici. Inoltre dei tre livelli progettuali necessari, è presente solo quello esecutivo. In particolare è mancata l’approvazione del progetto definitivo.
7- Incompetenza della giunta comunale (deliberazione n. 1210/1999) ad integrare la precedente deliberazione consiliare n.80/1997, per quanto concerne i termini prescritti dall’art.13 della legge n.2359/1865 e la modificazione del periodo di riferimento dell’impegno di spesa.
8- Illegittimità derivata degli impugnati decreti di occupazione.
9- Eccesso di potere sotto vari profili, in quanto nei decreti di occupazione le aree da occupare non sono indicate con precisione.
Si costituiva il Comune di Venezia che eccepiva l’inammissibilità del ricorso e la sua tardività nella parte in cui investe le deliberazioni consiliare n.80/1997 e di giunta n.4054/1998. Ne contesta, inoltre, l’infondatezza.
Il T.A.R. del Veneto, sezione I, con sentenza 28 settembre 2000, n.1574, dichiarava il ricorso in parte irricevibile, in parte lo respingeva.
La sentenza è stata appellata dalle società originarie ricorrenti, che ne contestano la motivazione e le conclusioni, rinnovando le censure proposte in primo grado.
Il Comune di Venezia si è costituito per resistere all’appello del quale ha chiesto la reiezione.
Alla pubblica udienza del 24 aprile 2001, il ricorso veniva trattenuto per la decisione.
Il progetto è stato approvato dal consiglio comunale ai sensi dell’art.1 della legge 3 gennaio 1978, n.1, il quale stabilisce che l’approvazione ”equivale a dichiarazione di pubblica utilità e di urgenza ed indifferibilità” (comma 1) e, se le opere ricadono su aree non destinate a pubblici servizi, “costituisce adozione di variante” degli strumenti urbanistici e “viene approvata con le modalità previste dagli articoli 1 e seguenti della legge 18 aprile 1962, n.167 e successive modificazioni ed integrazioni”.
Da ciò consegue che, in carenza dell’approvazione, non hanno effetto né il mutamento della destinazione urbanistica né la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza e indifferibilità delle opere. Sicché, contrariamente a quanto affermato dal T.A.R., deve escludersi che le società attuali appellanti avessero l’onere di impugnare la citata deliberazione consiliare n.80/1997 nel termine di decadenza decorrente dalla data in cui ne avevano avuto piena conoscenza, attestata dall’avvenuta presentazione di osservazioni.
Non è tardiva neppure l’impugnazione della deliberazione di giunta regionale 3 novembre 1998, n.4053.
E’ regola generale, basata sul disposto dell’art.21 della legge 6 dicembre 1971, n.1034, che, ai fini della decorrenza del termine per l’impugnazione, l’atto debba essere comunicato o notificato ai soggetti da esso contemplati, mentre per gli altri soggetti è sufficiente la pubblicazione.
La variante contestata presenta, quanto al contenuto e alla finalità, i caratteri di atto incidente in modo specifico e concreto soltanto su immobili determinati, rispetto ai quali dà avvio al procedimento di espropriazione. Si tratta di caratteri comuni alle varianti implicite nell’approvazione di progetti di opere pubbliche, tant’è che il citato art. 1, comma 5, della legge n.1/1978 stabilisce che l’approvazione avvenga con le modalità previste per i piani di edilizia economica e popolare dalla legge 18 aprile 1962, n.167. L’art.8 di questa legge prescrive il deposito dell’approvazione del piano con gli atti allegati nella segreteria comunale “a libera visione del pubblico” e la notificazione dell’avviso di avvenuto deposito “a ciascun proprietario degli immobili compresi nel piano”.
A torto, pertanto, il T.A.R. afferma che deliberazione di giunta regionale n.4053/1998 non fosse soggetta a notificazione o a comunicazione individuale. In particolare, non è pertinente il riferimento all’art.51 della legge regionale n.61/1985, che prevede la sola pubblicazione sul Bollettino ufficiale della Regione senza ulteriori adempimenti e l’entrata in vigore della variante quindici giorni dopo la pubblicazione. Tale norma riguarda il procedimento di approvazione delle varianti urbanistiche in generale, mentre nella specie si tratta di una variante “implicita”, adottata e approvata secondo la disciplina speciale posta dall’art.1 della legge n.1/1978.
Pertanto, essendo irrilevante, ai fini della decorrenza del termine per l’impugnazione, la data della pubblicazione degli atti nel Bollettino ufficiale della Regione, l’appello è, per questa parte, fondato.
Per l’esame degli altri profili, è necessario acquisire i seguenti documenti:
a) gli elaborati grafici (stralcio di piano regolatore, estratto catastale, ecc.) attestanti lo stato dei luoghi, utilizzati in sede di progettazione della “soluzione C”, poi accolta con l’impugnata deliberazione del consiglio comunale di Venezia 15 aprile 1997, n.80;
b) lo stralcio dello studio di fattibilità del 1990 concernente la “soluzione C”;
c) il progetto preliminare elaborato nel giugno del 1996, recepito nel piano di recupero di iniziativa privata dell'area “ex Agrimont” e adottato dalla giunta comunale nel giugno 1996 (citato a pag.4 della relazione illustrativa del febbraio 1997);
d) la scheda istruttoria allegata alla deliberazione consiliare 26 settembre 1997, n.262, recante le controdeduzioni del consiglio comunale alle osservazioni presentate dalle società appellanti sulla variante adottata.
Alla produzione degli atti sopra indicati provvederà il Comune di Venezia nel termine di trenta giorni dalla notificazione o dalla comunicazione in via amministrativa della presente decisione.
Resta riservata ogni ulteriore pronunzia in rito, nel merito e in ordine alle spese.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, Palazzo Spada, sede del Consiglio di Stato nella camera di consiglio del 24 aprile 2001, con l'intervento dei sigg.ri
Lucio Venturini presidente,
Costantino Salvatore consigliere,
Marcello Borioni consigliere estensore,
Cesare Lamberti consigliere,
Giuseppe Carinci consigliere.
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
IL SEGRETARIO