Cassazione civile , sez. un., 30 gennaio 2008 , n. 2029, sussiste la giurisdizione del G.A. in ordine alla mancata esecuzione degli accordi di cessione volontaria di aree da espropriare
Fatto
G.G., con citazione del 2 aprile 2005 espose al Tribunale di Bergamo di avere stipulato nel corso di una procedura espropriativa di un terreno di sua proprietà ubicato nel comune di (OMISSIS) (in catasto ai mappali (OMISSIS)) onde realizzare una strada di collegamento delle frazioni (OMISSIS) e (OMISSIS), una convenzione con detta amministrazione, approvata con Delib. Giunta 11 novembre 1996, n. 385, in forza della quale egli cedeva le aree necessarie alla realizzazione dell'opera pubblica; ed il comune si impegnava a trasferirgli altra area, già individuata seppur in atto di proprietà di terzi, onde realizzare un parcheggio per 9 posti auto.
Poichè l'ente pubblico non aveva provveduto a dare esecuzione al contratto, nonchè alla cessione dell'area, adducendo sopravvenute difficoltà insorte per acquisirne la proprietà, l'attore chiese che ne venisse accertato l'obbligo di fargliene acquisire gratuitamente la proprietà, con la fissazione di un termine per l'adempimento; ed in mancanza, la condanna del comune di Sedrina al risarcimento dei danni.
Nella resistenza di detta amministrazione, che eccepiva il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, per essere l'accordo riconducibile alla L. n. 241 del 1990, art. 11, il G. ha proposto ricorso per regolamento di giurisdizione, chiedendo a questa Corte di dichiarare la giurisdizione del giudice ordinario. Il Comune di Sedrina non ha svolto difese;mentre il P.G. ha chiesto che fosse dichiarata la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Diritto
Il ricorrente insiste nella giurisdizione del giudice ordinario escludendo che l'accordo concluso nel 1996 con l'amministrazione comunale fosse volto a determinare il contenuto discrezionale del decreto di espropriazione o a sostituire alcun altro provvedimento amministrativo; ed osserva che lo stesso andava ben oltre le esigenze del procedimento di espropriazione avendo ad oggetto la cessione volontaria e gratuita di un'area diversa da quella destinata alla realizzazione dell'opera pubblica:perciò rientrando nella categoria dei contratti preliminari di vendita. Deduce, infine, che il comportamento inadempiente dell'amministrazione rientra fra quelli in materia urbanistica, in relazione ai quali la Corte Costituzionale ha dichiarato la parziale illegittimità del D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34, come recepito dalla L. n. 205 del 2000, art. 7, attribuendone la giurisdizione al giudice ordinario.
L'assunto non può essere condiviso.
Lo stesso ricorrente ha, infatti, riferito: a) che il comune di Sedrina aveva intrapreso un procedimento di espropriazione nei confronti di un terreno di sua proprietà onde realizzare una strada di collegamento fra alcune frazioni del proprio territorio;e che egli aveva impugnato davanti al Giudice amministrativo gli atti della procedura ablativa; b) che nel corso dell'anno 1996 tra le parti era stato stipulato un atto di bonario accordo in forza del quale al comune erano state cedute le aree necessarie alla costruzione della strada; e per converso l'amministrazione si era obbligata a cedergli altro appezzamento di terreno da acquisire dai proprietari del tempo, che doveva essere destinato a parcheggio privato a servizio dell'esercizio commerciale del G. (per n. 9 posti auto); c) che la Giunta Comunale con Delib. 11 novembre 1996, n. 385, aveva approvato la convenzione; cui tuttavia il comune non ha dato esecuzione per quel che riguarda l'acquisizione dell'area da adibire a parcheggio ed il suo trasferimento al ricorrente.
Da tali premesse consegue che il contratto non può essere qualificato come mero preliminare di compravendita, privo di collegamento - se non sotto il profilo temporale - con il perseguimento della finalità di pubblico interesse di cui si è detto, e rivolto unicamente al fine di incrementare il patrimonio del comune: essendo stato concluso in funzione, da un lato, della programmata espropriazione in corso, e, quindi, dell'attuazione della relativa attività di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio; e dall'altro della conseguente richiesta del proprietario di assegnazione di un'area (durante le trattative, soltanto in uso, e poi nell'accordo in proprietà piena), da destinare a parcheggio per autovetture private (in luogo di quella ceduta all'ente pubblico).
Risulta quindi dedotta in giudizio una situazione di pendenza di un procedimento ablativo aperto in vista dell'esercizio di una propria funzione pubblica, dal comune di Sedrina, interessato a portarlo a compimento; ad evitarne il caducamente da parte del giudice amministrativo in seguito all'impugnativa dei suoi atti ad opera del proprietario;a concordare con quest'ultimo il contenuto del provvedimento ablativo avente ad oggetto proprio l'area necessaria alla realizzazione della strada di collegamento fra alcune frazioni del proprio territorio; nel contempo a definire la menzionata istanza della controparte di attribuzione di un'area legalmente destinabile a parcheggio privato. E conclusivamente ad addivenire ad un accordo determinativo del contenuto dei relativi provvedimenti, volto a comporre, con scelta latamente discrezionale, i vari interessi, pubblici e privati, coinvolti nella vicenda.
E risulta altresì che l'accordo ha assolto proprio alla funzione di individuazione convenzionale del contenuto di uno o più provvedimenti che l'amministrazione avrebbe dovuto emettere a conclusione di detti procedimenti preordinati all'esercizio della pubblica funzione amministrativa di cui si è detto; per cui lo stesso rientra sicuramente fra le categorie individuate dalla L. n. 241 del 1990, art. 11, che devolve al Giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva sulle controversie relative alla formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi conclusi, nel pubblico interesse, dalla pubblica amministrazione con gli interessati, al fine di determinare il contenuto discrezionale del provvedimento finale; ovvero, se previsto dalla legge, in sostituzione di questo, così configurando una ipotesi di giurisdizione esclusiva amministrativa, come è noto, correlata dalla giurisprudenza non ad una determinata materia, bensì ad una determinata tipologia di atto, quale che sia la materia che ne costituisce oggetto (Cass. Sez. un. 732/2005; 7452/1997).
D'altra parte sotto quest'ultimo profilo la materia oggetto della convenzione è proprio quella urbanistica, in relazione alla quale il D.Lgs. 80 del 1998, art. 34, in vigore, nel testo come modificato dalla L. 21 luglio 2000, n. 205, alla data (2 aprile 2005) di proposizione della domanda, rilevante a tali effetti ai sensi dell'art. 5 c.p.c., ha devoluto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto gli atti, i provvedimenti ed i comportamenti delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed edilizia: con una formula che abbraccia la totalità degli aspetti dell'uso del territorio, nessuno escluso (Cass. sez. un. 15660/2005; 2061/2003; 105/2001).
Ed infatti, la natura amministrativa del procedimento, il carattere anche e soprattutto pubblico degli interessi coinvolti, le scelte discrezionali operate dalla P.A., il ricorso a strumenti anche autoritativi, la manifesta incidenza sul territorio del progetto, della convenzione e della loro attuazione, ed il carattere decisivo attribuito dal D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34, al nesso - nella specie indiscutibilmente ricorrente e che, del resto, non sembra formare oggetto di rilievi di sorta - tra atti e provvedimenti delle pubbliche amministrazioni, da un lato, ed uso del territorio, dall'altro, riconducono oggettivamente la controversia, come rettamente sostengono i controricorrenti ed il P.G., alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quale prevista dal menzionato art. 34: senza che, in senso contrario, possa invocarsi la sentenza 204 del 2004 della Corte costituzionale - che ha, tra l'altro, dichiarato la parziale illegittimità costituzionale del citato art. 34, comma 1, come sopra modificato - giacchè l'uso del territorio consegue nella specie ad atti (e provvedimenti) della pubblica amministrazione, e non già a meri comportamenti.
Le incertezze interpretative determinate dalla nuova disciplina sul riparto delle giurisdizioni giustificano la compensazione delle spese di questo giudizio di Cassazione.
P.Q.M.
La Corte di Cassazione, a sezioni unite, dichiara la giurisdizione del Giudice amministrativo ed interamente compensate tra le parti le spese processuali.
Così deciso in Roma, il 18 dicembre 2007.
Depositato in Cancelleria il 30 gennaio 2008
