Tar Emilia – Romagna, sez. staccata di Parma, sentenza n. 33 del 29 gennaio 2001, sulla decadenza dagli aiuti comunitari in materia agricola
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER L'EMILIA-ROMAGNA
SEZIONE DI PARMA
composto dai Signori:
Dott. Gaetano Cicciò Presidente
Dott. Ugo Di Benedetto Consigliere
Dott. Umberto Giovannini Primo Referendario Rel.est
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
- Regione Emilia Romagna, in persona del Presidente della Giunta Regionale p.t., rappresentata e difesa dall’Avv. Roberto FACINELLI ed elettivamente domiciliata in Parma presso il Servizio Prov.le Agricoltura, piazzale Barezzi n.3.
- Ministero delle Politiche Agricole, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bologna, presso i cui Uffici, in via Guido Reni n.4 è domiciliato ex lege.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione Provinciale di Piacenza, della Regione Emilia Romagna e del Ministero per le Politiche Agricole.
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 9/1/2001, il dr. Umberto GIOVANNINI; uditi, altresì, l’Avv. MANFREDI per il ricorrente, l’Avv. CAVAZZUTI, per l’Amministrazione Provinciale di Piacenza e l’Avv. CREMONINI, in delegata sostituzione dell’Avv. FACINELLI per la Regione Emilia Romagna;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
La ricorrente azienda agricola, specializzata nella produzione vitivinicola, nel 1996 aderiva al programma agro alimentare regionale A1 Agricoltura integrata, attuativo del Regolamento CEE n. 2078/1992, con relativo impegno per il quinquennio 1996/2000 a coltivare parte dei suoi terreni con sistemi a basso impatto ambientale e conseguente indennizzo, tramite appositi aiuti finanziari, per la minore produttività dei terreni stessi.
Solo con verbale in data 14/10/1999 l’Amministrazione Provinciale di Piacenza ha riscontrato difformità tra l’estensione del terreno per cui sono stati erogati i benefici e quella effettivamente sottoposta al programma regionale, oltre ad irregolarità varie: a) nell’uso di antiparassitari e fertilizzanti, b) nelle registrazioni sulle schede di autocertificazione, c) nonché differenze quantitative riscontrate nelle giacenze di magazzino di alcuni di tali prodotti.
Con il provvedimento in data 28/10/1999, l’Amministrazione Provinciale disponeva la decadenza totale dell’impresa dagli aiuti percepiti, sull’assunto che le suddette irregolarità riscontrate avrebbero reso inattendibili le schede di autocertificazione e impossibili i controlli sui prodotti usati nei terreni soggetti al programma regionale, con conseguente violazione degli impegni assunti giusta quanto prescritto dalla deliberazione di G.R. n.980/97.
Secondo l’azienda ricorrente, i gravati provvedimenti sono illegittimi per i seguenti motivi in diritto.
Quanto all’atto della Provincia di Piacenza in data 28/10/1999: Violazione art.7 e ss. della L. n. 241 del 1990; Eccesso di potere per violazione dei principi del contraddittorio e del giusto procedimento;
I provvedimenti impugnati sono illegittimi in quanto non sono stati preceduti dalla prescritta comunicazione di avvio del relativo procedimento.
Quanto agli atti della Provincia di Piacenza: Violazione e/o falsa applicazione dell’art.11 disp. Prel. C.c., dell’art.1 della L. n.689 del 1981, del Reg. CEE n.2078 del 1992, degli artt. 1 e 3 della L. n.241 del 1990, della deliberazione G.R. n.980 del 1997, del D.M. n.159 del 1998, degli artt. 3 e 97 Cost.; Eccesso di potere per sviamento, difetto dei presupposti, difetto d’istruttoria, travisamento, contraddittorietà, violazione di circolare, illogicità e ingiustizia manifesta, insufficienza, genericità, perplessità ed erroneità della motivazione.
I provvedimenti impugnati violano il principio della irretroattività delle fonti sub legislative e delle sanzioni amministrative, dato che, secondo la giurisprudenza, l’atto di decadenza ha natura sanzionatoria.
Le previsioni che comminano la decadenza dagli aiuti in questione per gli inadempimenti asseriti dall’Amministrazione, sono state emanate solo nel giugno del 1997, successivamente, quindi all’assunzione dell’impegno da parte dell’azienda ricorrente che risale al 1996.
Il provvedimento dell’Amministrazione Provinciale, ancora prima di costituire una violazione delle norme sopra richiamate, è iniquo ed ingiustificatamente gravatorio, dato che l’azienda ricorrente non poteva neppure conoscere le conseguenze dei comportamenti ad essa contestati nel momento in cui le ha posti in essere o nel momento in cui ha assunto l’impegno in discorso.
In ogni caso, il provvedimento sarebbe illegittimo poiché dispone la decadenza totale dagli aiuti comunitari percepiti durante tutto il quinquennio di efficacia dell’impegno, invece che la decadenza solo per quelli erogati nell’anno delle asserite violazioni, come prevede il c. 4 paragrafo 4 della deliberazione della Giunta Regionale n.980 del 1997.
Quanto alla deliberazione G.R. n.910 del 1997 e alla deliberazione C.R. n.2475 del 1997: Incompetenza; violazione e/o falsa applicazione degli artt. 7 e 19 dello Statuto Regionale e dell’art. 121 Cost.; Eccesso di potere per difetto dei presupposti e per travisamento. Quanto all’atto dell’Amministrazione Provinciale: illegittimità derivata.
Gli atti regionali qui impugnati hanno senz’altro natura regolamentare, essendo dotati di prescrittività ed efficacia presso terzi.
L’art.121 Cost. prevede che i regolamenti regionali, al pari delle leggi, rientrino nella competenza del Consiglio Regionale, anziché in quella della Giunta e che essi debbano essere necessariamente promulgati dal Presidente della Giunta.
Tali previsioni costituzionali sono pienamente confermate dallo Statuto della Regione Emilia Romagna agli artt. 7 e 19.
E’ pertanto illegittima, per incompetenza, la deliberazione di Giunta Regionale n.910 del 1997, costituente regolamento, né può ritenersi che la stessa, in quanto avente tale natura, possa essere stata ratificata dalla delibera del Consiglio Regionale n.2475 del 9/7/1997, poiché la ratifica è possibile solo in relazione ad atti sostanzialmente amministrativi.
Quanto ad entrambe le deliberazioni regionali impugnate e al D.M. 159 del 1998: Violazione e/o falsa applicazione dell’art.1 della L. n. 689 del 1991, dell’art. 1 della L. n.241 del 1990 e degli artt. 3 e 97 Cost.; Eccesso di potere per difetto dei presupposti, travisamento. Quanto agli atti dell’Amministrazione Provinciale: illegittimità derivata.
La giurisprudenza amministrativa ha già affermato la natura sanzionatoria della misura della decadenza degli aiuti comunitari, con riserva di legge in materia di sanzioni amministrative.
Gli atti impugnati sono pertanto illegittimi anche sotto il principio della violazione di tale principio.
- Con memoria conclusionale depositata in data 28/12/2000, parte ricorrente, dopo avere replicato alle difese avversarie e ribadito le argomentazioni contenute nell’atto introduttivo del giudizio, conclude insistendo per l’accoglimento del ricorso.
§ § §
- Resiste in giudizio, con analitico controricorso e successiva memoria depositata in data 14/12/2000, l’Amministrazione Provinciale di Piacenza, la quale, ritenendo infondato il ricorso, ne chiede la reiezione, vinte le spese.
- Si è costituita in giudizio, altresì, la Regione Emilia Romagna, concludendo con richiesta di reiezione del gravame e di condanna di parte ricorrente al pagamento delle spese processuali.
- Resiste in giudizio, infine, il Ministero delle Politiche Agricole, che, con comparsa di costituzione depositata dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bologna, chiede parimenti il rigetto del ricorso, con il favore delle spese.
§ § §
Alla pubblica udienza del 9 gennaio 2001, la causa è stata chiamata e, su richiesta delle parti, è stata trattenuta per la decisione, come da verbale.
DIRITTO
Con il presente ricorso, un’azienda agricola che aveva assunto impegni relativi ad un programma agro - ambientale della Regione Emilia Romagna, previsto e riconosciuto dal Regolamento CEE n.2078 del 1992, impugna, chiedendone l’annullamento, tutti gli atti del procedimento amministrativo che hanno determinato l’Amministrazione Provinciale di Piacenza a dichiarare la decadenza dell’azienda agricola istante dagli aiuti comunitari ad essa corrisposti in relazione all’adesione al predetto programma e, ulteriormente, a ordinare la restituzione delle relative somme, oltre ad interessi.
Con il primo mezzo d’impugnazione, l’azienda ricorrente assume l’illegittimità del gravato provvedimento decadenziale, in quanto esso non sarebbe stato preceduto dalla comunicazione di avvio del relativo procedimento prescritta dagli artt. 7 e segg. L. n.241 del 1990.
Secondo il Collegio, tale censura non può trovare accoglimento, dato che, nel caso di specie, l’azienda agricola ora ricorrente aveva comunque avuto notizia dell’avvio della procedura di decadenza dagli aiuti comunitari, tramite il verbale di contestazione con il quale gli agenti dell’Amministrazione Provinciale hanno accertato, a carico della medesima, determinati inadempimenti ad obblighi imposti dalla normativa comunitaria e dalla stessa disciplina del programma regionale agro ambientale cui ha aderito l’impresa in questione.
La notificazione del suddetto verbale, infatti, in quanto consente ai soggetti interessati non solo di prendere conoscenza del procedimento avviato ai fini del recupero delle somme indebitamente percepite, ma anche di partecipare al procedimento medesimo, spiega gli effetti della comunicazione di avvio del procedimento di cui agli artt. 7 e segg. L. n.241 del 1990 (v. da ultimo T.A.R. Emilia – Romagna – PR – 25/5/2000 n.284 e T.A.R. Toscana, sez. 1^, 18/2/1998 n.86).
Con il secondo mezzo d’impugnazione, l’azienda ricorrente ritiene che il provvedimento decadenziale principalmente impugnato abbia natura sanzionatoria e che esso, pertanto, in quanto basato su disposizioni emanate solo nel giugno 1997 e, dunque, successivamente alla data di assunzione degli impegni da parte della ricorrente (1996), risulti in contrasto con il principio di irretroattività delle sanzioni amministrative, enunciato dall’art.1 della L. n.689 del 1981.
Il Collegio deve rilevare che la suesposta censura è infondata, dato che il provvedimento con il quale l’Amministrazione competente pronuncia la decadenza dagli aiuti comunitari non ha natura sanzionatoria, come del resto ha espressamente riconosciuto l’art.4 punto n.4 del Reg. C.E. EURATOM n.2988 del 1995, laddove tale disposizione comunitaria chiarisce che “le misure previste dal presente articolo (revoca e restituzione degli aiuti) non sono considerate sanzioni”.
Invero, sia la cessazione della corresponsione degli aiuti comunitari sia la restituzione di quelli già erogati, risultano essere effetti connaturati a tali specie di provvedimenti di decadenza, aventi, questi ultimi, una loro ben distinta tipicità, quali atti amministrativi di ritiro, rispetto agli atti qualificabili come “sanzioni” (v. T.A.R. Emilia Romagna – PR – 25/5/2000 n. 284).
D’altra parte, nemmeno può ritenersi che la confusione tra provvedimento decadenziale e sanzione amministrativa, sia stata ingenerata nella ricorrente dal comportamento della stessa Amministrazione Provinciale di Piacenza, poiché quest’ultima, nel verbale di contestazione redatto in data 14/10/1999, ha tenuto ben distinti i due suddetti istituti: prima accertando a carico dell’azienda agricola “la decadenza totale dei benefici” e la “restituzione dei premi per le annate già erogate”, quindi, con ulteriore, seppure contestuale, determinazione, contestando all’azienda agricola ricorrente la violazione dell’art.2 della L. 23/12/1986 n.989 e provvedendo altresì ad informare quest’ultima che “…sarà valutata da parte dell’Autorità competente, l’eventualità dell’applicazione di una sanzione ai sensi dell’art.3 della medesima legge...”.
Sempre con la seconda censura, l’azienda istante sostiene che, anche ammettendo la natura non sanzionatoria del gravato provvedimento di decadenza, nondimeno esso sarebbe illegittimo per violazione dell’art. 11 delle disposizioni preliminari del Codice Civile, in quanto, nella fattispecie in esame, sarebbe stata irrogata la decadenza totale e la restituzione degli aiuti già corrisposti, sulla base di una disposizione regionale (deliberazione di G.R. n.980 del 1997), adottata solo successivamente all’assunzione degli impegni da parte dell’azienda agricola ricorrente.
Anche tale considerazione, secondo il Collegio, non può essere condivisa.
In materia di aiuti comunitari in agricoltura, la decadenza totale dai benefici e la restituzione di tutto quanto già corrisposto, risulta conseguenza connaturata all’inadempimento agli impegni assunti da parte della azienda richiedente gli aiuti ed essa è giustificata sia dal particolare rigore che deve presiedere all’erogazione di contributi a carico della Unione Europea e dal rigoroso controllo del rispetto degli impegni presi dalle imprese agricole sia dal fatto che il soggetto richiedente, pur ricevendo, di norma, aiuti economici con cadenza annuale, sottoscrive diversi impegni di durata coincidente con il programma agricolo da realizzare, che non è inferiore, comunque, a cinque anni, ex art.3 p. 3 Reg. C.E.E. n.2078/92.
Da ciò deriva che anche un inadempimento rilevato riguardo ad una sola annata agraria può pregiudicare il raggiungimento degli obiettivi prefissati nel programma agro ambientale cui era finalizzata l’erogazione degli aiuti economici, con conseguente legittimità, in questo caso, del provvedimento di decadenza totale dei contributi già erogati e da erogare.
Tali considerazioni trovano riscontro nell’ordinamento positivo comunitario (vedasi al riguardo l’art.14 Reg. C.E.E. n.3887 del 1992 e l’art.20 Reg. C.E.E. n.746 del 1996) ed esse risultano puntualmente specificate nelle disposizioni di cui al primo comma dell’art. 4 del Regolamento C.E. EURATOM n.2988/95, secondo cui “ogni irregolarità comporta, in linea generale, la revoca del vantaggio indebitamente ottenuto mediante l’obbligo di versare o rimborsare gli importi dovuti o indebitamente percetti”.
Il Collegio ritiene, pertanto, che la fonte normativa del gravato provvedimento di decadenza totale dai benefici comunitari non risieda nella disposizione di Giunta Regionale sopra richiamata (avente, quest’ultima, natura e forza di atto amministrativo generale dettante direttive ai competenti uffici provinciali in materia di modalità circa l’effettuazione dei controlli alle aziende agricole richiedenti gli aiuti comunitari), ma nelle sufficientemente dettagliate prescrizioni enucleabili dalla sopra citata normativa regolamentare comunitaria.
Risultano quindi infondate le censure – sempre raggruppate nel secondo mezzo d’impugnazione - facenti leva sia sull’irretroattività del provvedimento di decadenza, sia sulla ritenuta errata pronuncia di decadenza totale in luogo di decadenza degli aiuti limitata alla annualità in cui è stata riscontrata l’infrazione agli impegni presi.
Il Collegio intende solamente aggiungere, riguardo a tale ultima considerazione esposta in ricorso, che i fatti accertati a carico dell’azienda agricola istante (differenze tra l’estensione dei terreni indicata nella domanda di adesione al programma regionale e quella dei terreni effettivamente coltivati; omesse registrazioni sulle schede di autocertificazione e mancata corrispondenza tra i quantitativi di antiparassitari e di fertilizzanti acquistati, utilizzati e giacenze di magazzino di tali prodotti), costituiscono violazioni particolarmente rilevanti rispetto ad un programma regionale che, tra gli altri, prevedeva l’impegno per “la riduzione di concimi, fitofarmaci e diserbanti”, dato che le infrazioni rilevate non hanno consentito di fatto all’Amministrazione Provinciale di controllare il rispetto del predetto impegno.
Violazione, pertanto, costituente indubbiamente quella “negligenza grave”, alla quale il Reg. C.E.E. n.746 del 1996 riconnette “l’esclusione dal beneficio di qualsiasi contributo”.
Con il terzo motivo di ricorso, l’azienda istante assume l’illegittimità della deliberazione di Giunta Regionale n.980 del 1997, successivamente ratificata dall’organo consiliare regionale, in quanto la stessa, consistendo, secondo la prospettazione ricorsuale, in un atto sostanzialmente regolamentare, non avrebbe potuto, ex artt. 7 e 19 dello Statuto della Regione Emilia Romagna, essere oggetto di ratifica da parte dell’organo preposto all’approvazione degli atti normativi regionali.
Ritiene il Collegio che il motivo suesposto sia inconferente ed infondato.
Come è stato evidenziato in sede di esame del precedente mezzo d’impugnazione, infatti, il provvedimento di decadenza trae la sua fonte normativa dalle prescrizioni dei regolamenti comunitari sopra citati e non dalla deliberazione di Giunta Regionale n.980 del 1997, che deve essere qualificata quale atto amministrativo generale con il quale - senza produrre alcuna innovazione nell’ordinamento giuridico regionale - sono state adottate specifiche direttive, in ambito regionale, al fine “…di precisare e rendere omogenee le procedure relative ai controlli già previsti nell’ambito dei Programmi zonali pluriennali agro ambientali in atto presso i Servizi Provinciali Agricoltura.”.
Il più volte citato atto giuntale, quindi, non avendo natura ed efficacia di Regolamento Regionale, ben poteva essere ratificato dall’organo consiliare regionale.
Con il quarto ed ultimo motivo di ricorso, la ricorrente ritiene illegittimi: la deliberazione di G.R. n.980 del 1977, l’atto consiliare di ratifica di tale deliberazione, nonché il D.M. 159 del 1998, disciplinante, a livello statale, la materia degli aiuti comunitari in agricoltura ed i relativi controlli alle aziende agricole, assumendo l’illegittimità del gravato provvedimento di decadenza, in quanto sanzione che trae fonte da tali regolamenti, per violazione del principio di riserva di legge in materia di sanzioni amministrative.
Quanto già rilevato dal Collegio in relazione alla natura giuridica del provvedimento di decadenza, giustifica il giudizio di infondatezza al quale non si sottrae nemmeno tale ultima censura.
Per i suesposti motivi il ricorso deve essere respinto.
Sussistono, tuttavia, a giudizio del Collegio, giusti motivi per compensare integralmente, tra le parti, le spese del presente giudizio.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.
Così deciso in Parma, nella camera di consiglio del 9 gennaio 2001.
f.to Gaetano Cicciò Presidente
f.to Umberto Giovannini Primo Referendario Rel.Est.
Depositata in Segreteria ai sensi dell’art.55 L.18/4/82, n.186.
Parma, lì 29 gennaio 2001
Il Segretario
f.to Eleonora Raffaele