Consiglio di Stato, sez. V, sent. n. 2427del 23 aprile 2001, sul potere della Giunta Comunale di approvare a sanatoria l’affidamento da parte dell’Assessore comunale di lavori a trattativa privata
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Quinta Sezione
ha pronunciato la seguente
DECISIONE
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Campania;
Visti gli atti tutti della causa;
Vista l’ordinanza n. 1104, in data 14 luglio 1995, con cui è stata rigettata l’istanza di sospensione dell’esecuzione della sentenza di primo grado;
Relatore alla pubblica udienza del 27 febbraio 2001 il Consigliere Gerardo Mastrandrea; uditi per le parti gli avv.ti Ricci e Ciotti, quest’ultimo su delega dell’avv. Baroni;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
2. Con provvedimento n. 400122/160, in data 17 gennaio 1992, l’Organo regionale di controllo annullava la deliberazione sopra specificata, rilevando che l’immediata necessità valutativa dell’affidamento dell’opera a trattativa privata, in deroga all’art.87 del T.U. com.prov. del 1934, non rientrava nella competenza istituzionale dell’Assessore al ramo né poteva intendersi sottratta al regime di cui all’art.56 della l.142/90 ed all’art. 23, comma 3, della l. 144/90 (rectius l. 144/89), ed evidenziando, altresì, che l’atto era affetto dall’ulteriore vizio dell’incompetenza dell’organo deliberante, ex art.32 l.142/90, per l’implicita attività derogatoria a eventuali programmi annuali, oltre che per la contemporanea inesistenza di maggiori previsioni di spesa in atti fondamentali del Consiglio.
3. Il TAR della Campania, adito dal Comune attualmente appellante, respingeva il ricorso, con la sentenza in epigrafe indicata, rilevando che, in ossequio ad una delle censure che sorreggevano autonomamente la decisione negativa dell’organo tutorio, la regolarizzazione dell’ordinazione fatta a terzi per lavori di somma urgenza era stata disposta tardivamente, oltre i termini perentori di legge.
4. Il Comune di Napoli è insorto avverso la suddetta pronunzia del Giudice di prime cure, che, a suo avviso, avrebbe tratto conseguenze fuorvianti dal richiamo all’art.23, comma 3, l. 144/89, effettuato dall’organo regionale di controllo, e, ad ogni buon conto, ha riproposto i motivi già dedotti in primo grado.
5. L’appellata Amministrazione regionale si è costituita in giudizio per resistere all’appello.
Con ordinanza della Sezione n.1104, del 14 luglio 1995, è stata rigettata l’istanza di sospensione dell’efficacia della sentenza di primo grado.
DIRITTO
Il Co.Re.Co., con la decisione impugnata in primo grado dal Comune appellante, ha annullato la deliberazione di Giunta comunale volta a regolarizzare in extremis, ai sensi del d.l. 66/89 convertito in l.144/89, l’affidamento di lavori (di modesta entità) a trattativa privata per ragioni di somma urgenza.
Nello specifico l’organo tutorio ha rilevato che l’immediata necessità valutativa dell’affidamento dell’opera a trattativa privata, in deroga alle norme di cui all’art.87 T.U. com. prov. del 1934, non rientrava nella competenza istituzionale dell’Assessore al ramo né poteva intendersi sottratta al regime di cui all’art.56 della l.142/90 ed all’art. 23, comma 3, della l. 144/89, ed evidenziando, altresì, che l’atto era affetto dall’ulteriore vizio dell’incompetenza dell’organo deliberante, dell’art.32 l.142/90, per l’implicita attività derogatoria a eventuali programmi annuali, oltre che per la contemporanea inesistenza di maggiori previsioni di spesa in atti fondamentali del Consiglio.
Il Giudice di primo grado, adito dall’Amministrazione comunale, ha ritenuto idoneo a sorreggere la gravata decisione tutoria il profilo costituito dal richiamo al disposto normativo ex art.23, comma 3, della l.144/89, avendo il Comune provveduto alla necessaria regolarizzazione dell’affidamento dei lavori per somma urgenza oltre il termine decadenziale di legge.
2. Le argomentazioni del primo Giudice meritano, nel loro complesso, di essere condivise ma necessitano di apporto integrativo, atteso che sembrano esulare, almeno in parte, dal motivo di censura come formulato, sul punto, dal Comune in primo grado.
Prima, infatti, di concentrare l’attenzione sui profili interpretativi del richiamato disposto normativo, nella parte in cui recita che “per i lavori di somma urgenza l’ordinazione fatta a terzi deve essere regolarizzata improrogabilmente entro 30 giorni e comunque entro la fine dell’esercizio, a pena di decadenza”, occorre dare conto delle affermazioni del Comune, attuale appellante, che contesta in nuce che il generico richiamo effettuato dalla Sezione provinciale del Comitato Regionale di Controllo riguardasse proprio la suddetta parte del comma 3.
Le argomentazioni non appaiono peregrine, anche perché l’organo tutorio non ha certo brillato per chiarezza espositiva nel definire il corredo motivazionale della decisione negativa impugnata in primo grado.
L’appellante rileva come la portata normativo-sostanziale del predetto comma possa dividersi in tre diverse parti: con la prima si impone che l’effettuazione di qualsiasi spesa sia preceduta da atto deliberativo, con la seconda si fa riferimento all’ordinazione di spese previste dai regolamenti economali, mentre solo con la terza si dispone, come accennato, che nel caso di ordinazioni di lavori di somma urgenza la relativa regolarizzazione debba avvenire entro 30 giorni o comunque entro la fine dell’esercizio finanziario.
A rigor di logica, sempre secondo l’avviso del Comune appellante, avendo l’organo tutorio richiamato norme che disciplinano incontestabilmente ipotesi di trattativa privata “ordinaria”, non quindi per lavori di somma urgenza, come l’art.87 del t.u. com. prov. e l’art.56 della l.142/90, deve necessariamente concludersi che il richiamo all’art.23, comma 3, della l.144/89 debba intendersi solo ed esclusivamente riferito alla prima parte dello stesso, che prevede, per ogni spesa, la formale preventiva autorizzazione.
Dovrebbe pertanto concludersi che il Co.Re.Co., dato che ha ritenuto versarsi in ipotesi diversa dalla somma urgenza, non ha evidenziato alcuna violazione della terza parte del citato comma terzo.
3. Il ragionamento, pur suggestivo soprattutto nelle premesse, non merita adesione.
E’ infatti evidente che il Comitato di controllo fosse ben consapevole di trovarsi a decidere in ordine alla regolarizzazione di lavori affidati con procedura di somma urgenza.
Oltre, infatti, a richiamare espressamente nelle premesse alla decisione la qualificazione di somma urgenza attribuita ai lavori dal Comune, l’organo tutorio regionale ha fatto esplicito riferimento, nelle motivazioni contenute parimenti in premessa, all’”immediata necessità valutativa dell’affidamento dell’opera a trattativa privata”, sembrando dunque voler estendere alla peculiare fattispecie in trattazione il minimum del regime “ordinario”, ovvero autorizzazione alla trattativa privata e deliberazione preventiva (in effetti non senza contrasto, va dato atto, con le particolari modalità, estremamente semplificate, di affidamento dei lavori proprie dei casi che ci occupano).
In ogni caso non si appalesa corretto fornire una lettura parziale del richiamato “regime normativo” di cui all’art.23, comma 3, della l.144/89, considerando esclusa dal richiamo stesso, formulato in via generica, la parte più qualificante ed attinente alla fattispecie in argomento, ovvero quella che impone termini perentori alla regolarizzazione in sanatoria degli affidamenti di lavori a trattativa privata sulla base di verbale di somma urgenza, avvenuti in applicazione dell’art.70 r.d. n. 350/1895.
4. Per il resto, contrariamente a quanto in via generica sostenuto in primo grado dal Comune appellante, nel concludere l’iter argomentativo del primo mezzo di censura, l’Amministrazione non ha regolarmente proceduto agli adempimenti di sanatoria, in quanto la deliberazione approvativa è sopraggiunta oltre i termini decadenziali previsti dal più volte richiamato disposto legislativo dell’art.23, comma 3, del d.l. 2 marzo 1989 n. 66, convertito dalla l. 24 aprile 1989 n. 144.
La sentenza appellata ha, al riguardo, convincentemente evidenziato che la predetta disposizione (là dove dispone che per i lavori di somma urgenza l'ordinazione fatta a terzi deve essere regolarizzata improrogabilmente entro trenta giorni e comunque entro la fine dell'esercizio, a pena di decadenza), è intesa ad evitare che si accumulino, alla fine degli esercizi, ordinativi per lavori di somma urgenza che, non trovando copertura finanziaria, diventino debiti fuori bilancio; non è consentito, pertanto, il superamento del termine di trenta giorni, ancorché la regolarizzazione intervenga entro la fine dell'esercizio, giacché quest'ultima possibilità è intesa piuttosto a ridurre il termine normale e non ad ampliarlo (si veda anche, sul punto, Corte Conti, Sez. giur. Reg. Sicilia, 18 aprile 1996, n. 86).
Il termine di trenta giorni per la regolarizzazione degli impegni di spesa relativi a lavori di somma urgenza è, dunque, perentorio e in nessun modo prorogabile. Ne consegue che l’ulteriore termine della chiusura dell’esercizio finanziario, previsto dalla stessa disposizione, trova applicazione solo nell’ipotesi in cui manchino meno di trenta giorni alla chiusura dell’esercizio stesso (come correttamente esposto dai Giudici di prime cure, ad esempio, l’ordinativo datato 10 dicembre deve essere regolarizzato entro il 31 dicembre e non entro il 9 gennaio dell’anno successivo).
Il disposto normativo va evidentemente inserito in un contesto legislativo tendente a porre rimedio alla prassi dell'assunzione di debiti fuori bilancio da parte degli Enti locali, in ossequio al necessario rispetto del principio della unicità e completezza del bilancio in ciascun esercizio.
Nessun senso avrebbe, dunque, consentire all’Amministrazione di procedere, in via alternativa, alla regolarizzazione dell’affidamento a trattativa privata nei trenta giorni successivi ovvero entro la fine dell’esercizio finanziario.
Nel caso di specie la regolarizzazione è stata deliberata solo il 30 dicembre 1991, ben oltre i trenta giorni decorrenti dall’affidamento dei lavori (8 ottobre del medesimo anno).
5. Atteso che la decisione tutoria impugnata dinanzi al primo Giudice può autonomamente sorreggersi sul motivo dato dalla violazione del richiamato art.23 della l.144/89, e che quindi, in effetti, non è necessario esaminare le censure formulate dall’attuale appellante in ordine agli altri motivi posti alla base dell’annullamento in sede di controllo, le considerazioni che precedono impediscono all’appello in trattazione di sfuggire alla reiezione.
La pronuncia di primo grado merita, dunque, conferma, seppur con il corredo motivazionale debitamente integrato alla stregua delle osservazioni sopra riportate.
Sussistono peraltro, ad avviso del Collegio, tutti i motivi per disporre l’integrale compensazione, tra le parti, delle spese di lite relative al presente grado di giudizio.
Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, il 27 febbraio 2001, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), in camera di consiglio, con l'intervento dei seguenti Magistrati:
Salvatore Rosa Presidente
Andrea Camera Consigliere
Pier Giorgio Trovato Consigliere
Vincenzo Borea Consigliere
Gerardo Mastrandrea Consigliere est.