REPUBBLICA ITALIANA 
           IN NOME DEL POPOLO ITALIANO 
           LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE 
           SEZIONE I CIVILE 

           Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: 
           Dott. Angelo GRIECO - Presidente - 
           Dott. Ugo VITRONE - Consigliere - 
           Dott. Mario Rosario MORELLI - Consigliere - 
           Dott. Mario ADAMO - Rel. Consigliere - 
           Dott. Stefano BENINI - Consigliere - 
           ha pronunciato la seguente 

           SENTENZA 

           sul ricorso proposto da: 
           Immobiliare il Miglio D'Oro I.Mi.D. Srl, in persona dell'Amministratore unico pro tempore,
           elettivamente domiciliata in Roma, Piazza Cavour, presso la Cancelleria Civile della Corte
           Di Cassazione, rappresentata e difesa dagli avvocati Della Pietra Gioacchino, Rispoli Luigi,
           giusta procura a margine del ricorso; 

           - ricorrente - 

           contro 

           Comune di Ercolano, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in
           Roma Via Fogliano 35, presso l'Avvocato Alfredo Pieretti, rappresentato e difeso dagli
           avvocati Sergio Sorta, Andrea Scognamiglio, giusta procura a margine del controricorso; 

           - controricorrente - 

           avverso la sentenza n. 1312/98 della corte d'Appello di Napoli, depositata il 02/06/98; 
           udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 28/01/2003 dal Consigliere
           Dott. Mario Adamo; 
           udito per il ricorrente, l'Avvocato Rispoli, che ha chiesto l'accoglimento del ricorso; 
           udito per il resistente, l'Avvocato Sorta, che ha chiesto il rigetto del ricorso; 
           udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Marco Pivetti che ha
           concluso per il rigetto del ricorso. 

           SVOLGIMENTO DEL PROCESSO 

           Con provvedimento in data 4.5.1979 il Sindaco del Comune di Ercolano ordinava ai sensi
           dell'art. 7 L. 20.3.19865 n 2248 all. E la requisizione per la durata di mesi 12 di venti
           alloggi di proprietà della s.r.l. " Il Miglio d'oro". 
           Il provvedimento di requisizione veniva emesso per fare fronte alle necessità alloggiative
           di cittadini che si erano venuti a trovare in stato di necessità, a causa di sfratti e per
           l'abbandono di case malsane e fatiscenti. 
           L'Ufficio tecnico del Comune dava immediata esecuzione al provvedimento di requisizione
           provvedendo ad occupare 24 anzicchè venti appartamenti, come stabilito nel
           provvedimento del sindaco. 
           Nulla veniva disposto in ordine all'indennità di requisizione. 
           Alla scadenza del termine di dodici mesi, originariamente previsto, gli alloggi non venivano
           restituiti alla s.r.l. Imid che provvedeva quindi a convenire avanti al Tribunale di Napoli il
           Comune di Ercolano per sentirlo condannare al rilascio degli immobili ed al risarcimento di
           tutti i danni subiti a causa dell'illegittima occupazione degli stessi. 
           Costituitosi in giudizio il Comune convenuto deduceva la pendenza avanti al T.A.R. della
           Campania di giudizi aventi ad oggetto il ricorso della s.r.l. Imid avverso l'ordinanza n. 74
           del 1979 di requisizione degli appartamenti, nonchè la richiesta di annullamento dei
           provvedimenti di revoca della licenza edilizia e di demolizione dell'immobile requisito e
           chiedeva la sospensione del giudizio. 
           Sempre pregiudizialmente l'Amministrazione comunale eccepiva il difetto di giurisdizione
           dell'A.G.O. e il proprio difetto di legittimazione passiva. 
           Con successiva ordinanza in data 5.8.1980 n. 85 il Sindaco di Ercolano disponeva nuova
           requisizione degli immobili per altri dodici mesi. 
           Anche tale ordinanza veniva impugnata avanti al T.A.R. della Campania, per cui il
           Comune insisteva nella istanza di sospensione del giudizio esteso anche alla richiesta di
           risarcimento dei danni conseguenti alla nuova ordinanza. 
           Il giudizio veniva, quindi, riassunto dopo le pronunzie del T.A.R. della Campania che
           dichiarava illegittime entrambe le ordinanze di requisizione dell'immobile. 
           Con sentenza in data 8.6.1993 il Tribunale di Napoli, disattese le eccezioni di difetto di
           giurisdizione e di legittimazione passiva, liquidava in favore della s.r.l. Imid la somma di £
           4.060.493.286 per danni derivanti dall'illegittima detenzione dell'immobile e la somma di £.
           1.657.000.000 per indennità di occupazione. 
           Avverso la sentenza del Tribunale di Napoli proponevano appello la soc. Imid lamentando
           errori di calcolo nella determinazione del danno e la mancata rivalutazione della somma
           liquidata nonchè il Comune di Ercolano che reiterava le eccezioni di carenza di
           legittimazione passiva, per avere agito in qualità di ufficiale di governo, e di prescrizione;
           la soc. Imid proponeva altresì appello incidentale. 
           Con sentenza in data 2.6.1998 la Corte di appello di Napoli accoglieva l'appello proposto
           dal Comune di Ercolano e dichiarava il suo difetto di legittimazione passiva per avere
           agito in qualità di funzionario di governo. 
           Per la cassazione della sentenza della Corte di appello propone ricorso fondato su due
           motivi la s.r.l. Immobiliare Il Miglio d'oro. 
           Resiste con controricorso il Comune di Ercolano. Entrambe le parti hanno presentato
           memoria. 

           MOTIVI DELLA DECISIONE 

           Con il primo motivo di cassazione la società ricorrente lamenta violazione e falsa
           applicazione degli artt. 7 L. n 2248/1865 all. E, 2043, 2051, 2697 c.c., 101, 112, 113,
           115, 132 n 4 c.p.c. nonchè omessa o insufficiente motivazione su punti decisivi della
           controversia. 
           Premesso che nella specie , non é applicabile la normativa relativa al sisma che ha
           colpito la Campania, essendo state le due ordinanze del Sindaco di Ercolano pronunziate
           prima del sisma stesso, rileva la s.r.l. IMID che erroneamente la Corte territoriale ha
           escluso la legittimazione passiva del comune di Ercolano, non avendo tenuto conto che
           la causa petendi era costituita dalla responsabilità aquiliana dell'Amministrazione
           comunale ed il petitum dalla richiesta di liquidazione del danno conseguente alla
           occupazione dell'immobile dopo la scadenza del termine della requisizione non sorretta da
           alcuna indennità. 
           In tale ottica chiara era l'illegittimità del comportamento del comune che aveva omesso
           di restituire la cosa requisita, con conseguente obbligo di risarcire i danni prodotti dai
           nuclei familiari insediati nelle abitazioni. 
           Fuorviata dalla diversa questione dell'astratta competenza sussidiaria del Sindaco
           rispetto a quella del Prefetto, in ordine al potere di disporre la requisizione degli alloggi, la
           Corte territoriale non ha colto la vera essenza della domanda della società ricorrente,
           pervenendo all'errata conclusione che sempre l'attività del sindaco, quale ufficiale del
           governo, sia riferibile allo Stato, anche relativamente alla restituzione dell'immobile
           requisito e del risarcimento del danno. 
           Con il secondo motivo la società ricorrente censura l'impugnata sentenza per violazione e
           falsa applicazione dell'art. 7 l. n. 2248/1865 all. E, degli artt. 1, 2, 17, 18, 25, 27, 30,
           32, D.P.R. n. 615/1977, degli artt. 2043, 2051, 2697, 2949,; degli artt. 101, 112, 113,
           c.p.c., in relazione all'art. 360 n. 3 e 5 c.p.c.. 
           Rileva preliminarmente la società IMID che le ordinanze emesse dal sindaco di Ercolano
           sono state adottate esclusivamente sulla base dell'art. 7 L. n. 2248/1965 all. E sicchè
           non è applicabile nella specie la normativa relativa agli interventi straordinari per il sisma
           del 1980 con le relative problematiche. 
           Deve, quindi, escludersi che il Sindaco abbia agito nella veste di Commissario del Governo
           su delega del Commissario straordinario per le zone terremotate, per cui non possono
           trovare applicazione nella specie tutti gli arresti della Corte suprema, attinenti alle
           problematiche createsi in conseguenza del ricordato sisma del 1980. 
           Ciò premesso, osserva la ricorrente che le ordinanze del Sindaco di Ercolano sono state
           annullate dal T.A.R. Campania con sentenza in data 22.12.1982, sul presupposto
           dell'inesistenza "di una grave necessità pubblica che stante l'inevitabilità e
           l'imprevedibilità del sacrificio da imporsi alla proprietà privata, legittimi, l'uso da parte del
           sindaco dei poteri ex art. 7 L. 20.3.1865 n 2248 all. E". 
           Precisa, altresì la ricorrente che nello stesso provvedimento di annullamento si legge
           anche che "il Consiglio comunale per tale situazione da ritenersi all'origine della grave
           epidemia di colera del 1973, rivolgeva invito a procedere alla requisizione degli alloggi
           sfitti al Sindaco ed al Prefetto per dare una prima risposta positiva alle drammatiche
           esigenze poste dagli sfrattati del Comune". 
           Consegue che il Sindaco di Ercolano ha disposto la requisizione degli alloggi senza che
           ricorressero le condizioni che lo legittimassero, ai sensi del richiamato art. 7 L. n.
           2248/1865 all. E, a sostituirsi al Prefetto di Napoli, rimasto inerte, sicché la Corte di
           appello avrebbe dovuto ritenere sussistente la legittimazione passiva del Comune di
           Ercolano, a nulla rilevando che il Sindaco avesse agito nella qualità di ufficiale di
           governo. 
           Assume ancora la società ricorrente che, ai sensi dell'art. 32 D.P.R. 24.7.1977 n. 616, il
           controllo dell'igiene, della sanità e dell'edilizia è ricompreso fra le materie riservate ai
           comuni sicchè anche se il sindaco di Ercolano abbia agito in qualità di funzionario di
           governo ha comunque esercitato poteri riservati dalla legge all'autorità locale alla quale,
           anche sotto questo più specifico aspetto, vanno fatte risalire le conseguenti
           responsabilità. 
           I due motivi in quanto strettamente connessi possono essere unitariamente esaminati. 
           Al riguardo si osserva, in via preliminare, che le, ordinanze di requisizione dell'immobile
           della s.r.l. IMID sono state pronunziate prima del sisma dei novembre 1980 che ha colpito
           la regione Campania, sicché considerato che dall'impugnata sentenza e dagli stessi scritti
           delle parti non risulta che dopo le ordinanze in questione siano stati pronunziati altri
           provvedimenti di requisizione, non può trovare applicazione, nella specie, la normativa
           emergenziale promulgata per far fronte ai gravi problemi creati dal sisma del 1980. 
           Pertanto, deve ritenersi accertato che il Sindaco di Ercolano abbia disposto le
           requisizioni degli appartamenti di proprietà della società ricorrente in base all'art. 7 L.
           2248/1865 all. E nella qualità di Ufficiale di governo, in sostituzione del Prefetto di Napoli,
           rimasto inerte posto che non risultano provvedimenti da questi adottati. 
           Nè può fondatamente ritenersi, come sostenuto nel controricorso dal comune di
           Ercolano, che la seconda ordinanza la n. 85/80 del 5.8.1980 si sia automaticamente
           convertita in un provvedimento comunque necessitato dagli eventi sismici, verificatisi nel
           novembre dello stesso anno, considerato che non risulta dall'impugnata sentenza,
           assolutamente superficiale sul punto, e dallo stesso controricorso che nell'immobile in
           questione siano stati alloggiati cittadini colpiti dal sisma, sicchè deve ritenersi che la
           requisizione dell'immobile sia stata disposta e l'occupazione si sia protratta per esigenze
           antecedenti al terremoto del 1980 ed a questo non riconducibili, come del resto ritenuto
           dagli stessi giudici amministrativi investiti dell'esame della legittimità delle ordinanze di
           requisizione, con pronunzia costituente ormai giudicato fra le parti. 
           Ció premesso e passando all'esame del merito del ricorso si osserva che la competenza
           per l'emanazione delle ordinanze contenenti provvedimenti contingibili ed urgenti, in
           ordine alla disposizione della proprietà privata, per far fronte a gravi necessità di ordine
           pubblico, appartiene in via primaria al prefetto ex art. 19 T.U. 3.3.1934 n. 383 e
           successive modificazioni, che lo esercita con le modalità previste dall'art. 7 L. 2248/1865
           all. E e, solo in caso di assoluta urgenza, al sindaco che agisce come ufficiale del
           governo. 
           Deve, quindi, ritenersi che l'interesse all'adozione dei provvedimenti di requisizione,
           emessi per far fronte a situazioni di urgente necessità, appartenga allo Stato, che lo
           tutela attraverso provvedimenti emessi, a secondo delle condizioni esistenti, dal prefetto
           in via primaria e dal sindaco in via sussidiaria. 
           Pertanto, appartenendo il prefetto ed il sindaco, per quanto qui rileva, alla medesima
           branca dell'amministrazione l'accertata insussistenza di una delle condizioni legittimanti
           l'esercizio del potere di requisizione da parte del sindaco, in particolare l'assenza
           dell'estrema urgenza, non può far riversare le conseguenze dell'atto sul sindaco ed
           attraverso questo sul comune, che non ha autonoma competenza in materia, ma
           costituisce solo un vizio dell'atto per incompetenza relativa dell'organo che ha agito in
           luogo di quello che avrebbe dovuto agire. 
           Nè può ritenersi, sulla base del combinato disposto degli artt. 27 e 32 D.P.R. 24.7.1977
           n. 616, come sostenuto dalla società ricorrente, che essendo stata attualmente
           attribuita ai comuni la materia della salvaguardia dell’igiene degli insediamenti urbani e
           della collettività la competenza ad emettere i provvedimenti di requisizione sia passata
           alle amministrazioni locali, posto che il D.P.R. citato attribuisce alle amministrazioni locali
           ordinari poteri nelle indicate materie che nulla hanno a che vedere con il generale
           interesse dello Stato al mantenimento dell'ordine pubblico, da tutelarsi, in via d'urgenza,
           anche con provvedimenti restrittivi della proprietà privata, non configurabili in base al
           D.P.R. n. 616/1977. 
           Nè la legittimazione passiva dell'Amministrazione dello stato può essere negata sulla base
           del disposto dell'art. 38 comma 2 L. 8.6.1990 n. 142 che attribuisce al sindaco il potere
           di adottare con atto motivato provvedimenti contingibili ed urgenti in materia di sanità
           ed igiene, edilizia e polizia locale, posto che trattasi di atti che il sindaco adotta sempre
           e comunque, per espressa disposizione di legge, come ufficiale di governo, sicchè le
           conseguenze dell'atto ricadono necessariamente sull'amministrazione dello Stato. 
           Dalle premesse fin qui svolte consegue che irrilevante è la considerazione che la s.r.l.
           I.MI.D. abbia chiesto, con la domanda introduttiva del giudizio, solo il rilascio
           dell'immobile ed il risarcimento dei danni conseguenti all'illegittima occupazione del bene,
           considerato che tutte le conseguenze dell'atto compiuto dal sindaco, come ufficiale di
           governo, ricadono sull'Amministrazione centrale, anche nell'ipotesi in cui il provvedimento
           sia stato assunto in carenza delle necessarie condizioni legittimanti, posto che la
           carenza di tali condizioni determina solo un'incompetenza relativa dell'organo che ha però
           sempre agito a tutela di un interesse dello Stato, esercitando male in concreto un potere
           che in astratto gli competeva (Cass. civ. sez., 15.8.1992 n. 9268; Cass. civ. sez. I,
           11.1.1999 n. 182). 
           Il ricorso va, pertanto, respinto. 
           Ricorrono giusti motivi per compensare fra le parti le spese di giudizio. 

           P.Q.M. 

           respinge il ricorso, spese compensate. 
           Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio della Prima Sezione Civile, in data 28
           gennaio 2003. 
           DEPOSITATO IN CANCELLERIA IL 22 MAGGIO 2003