Consiglio di Stato, sez. V, sent. n. 3599 del 1 luglio 2002, sull’annullamento d’ufficio di un piano particolareggiato
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale,
Quinta Sezione
ha pronunciato la seguente
decisione
contro
il Comune di Martignacco, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;
e nei confronti di
Clocchiatti Tobia e della Clocchiatti S.p.a., in persona del legale rappresentate pro tempore, rappresentati e difesi dagli Avv.ti Stefano Placidi e Luciano Di Pasquale ed elettivamente domiciliati presso lo studio di quest’ultimo in Roma, Via Postumia n.3;
per l’annullamento e/o la riforma
della sentenza del T.A.R. del Friuli Venezia Giulia n.134/97 in data 21.2.1997/28.2.1997;
B) sul ricorso in appello nr.10749/00, proposto da Miani Valeria e altri, rappresentati e difesi dagli Avv.ti Giovanni Battista Verbari e Mario Nussi ed elettivamente domiciliati presso lo studio dell’Avv. Benedetto Giovanni Carbone in Roma, Via Nicotera n.29;
contro
Clocchiatti Tobia e Clocchiatti S.p.a., in persona del legale rappresentate pro tempore, rappresentati e difesi dagli Avv.ti Stefano Placidi e Luciano Di Pasquale ed elettivamente domiciliati presso lo studio di quest’ultimo in Roma, Via Postumia n.3;
e nei confronti
del Comune di Martignacco, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;
per l’annullamento e/o la riforma
della sentenza del T.A.R. del Friuli Venezia Giulia n.691/00 in data 28.7.2000/28.9.2000;
Visti gli atti di appello con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Clocchiatti Tobia e della Clocchiatti S.p.a. in entrambi i ricorsi;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 29 gennaio 2002, relatore il consigliere Carlo Deodato, uditi i procuratori delle parti avv.ti G.B. Verbari, M.Nussi e L. Di Pasquale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO
Con il ricorso iscritto al n.304/96 R.G. la Sig.ra Contini Maria, nella qualità di proprietaria di un’unità abitativa realizzata nell’ambito di una lottizzazione denominata “Residenza al Parco”, impugnava dinanzi al T.A.R. Friuli-Venezia Giulia le delibere consiliari n.76/94 e n.2/96 del Comune di Martignacco (rispettivamente) di adozione e di approvazione del Piano Regolatore Particolareggiato Comunale di iniziativa privata denominato “Residenza al Parco 2” proposto dall’Impresa Clocchiatti S.p.a., medio tempore divenuta proprietaria dei terreni rimasti inutilizzati all’esito dell’attuazione della lottizzazione originaria, ed avente ad oggetto la realizzazione di ulteriori 24 unità abitative, denunciando, sostanzialmente, a sostegno del gravame, il difetto dei presupposti stabiliti dall’art.49 della L.R. Friuli-Venezia Giulia n.52/91 per l’adozione e l’attuazione del Piano Particolareggiato di iniziativa privata, nei termini previsti da quello nella specie contestato. Le medesime delibere comunali venivano, nel frattempo, impugnate dalla Clocchiatti S.p.a., con ricorso n.339/96, nella parte in cui la stipulazione della convenzione attuativa veniva subordinata alla condizione del previo accertamento da parte del Giudice Ordinario, investito della relativa questione, della validità ed efficacia delle procure rilasciate all’impresa proponente il Piano dagli originari proprietari. Con la sentenza n.134/97 il T.A.R. del Friuli-Venezia Giulia, previa riunione dei due ricorsi, disponeva l’estromissione di Clocchiatti Tobia e della Clocchiatti S.p.a. dal giudizio relativo al ricorso proposto dalla Contini, dichiarava inammissibile quest’ultimo per difetto di interesse ed, in accoglimento del ricorso n.339/96, annullava le delibere impugnate nella parte in cui subordinavano la stipula della convenzione all’accertamento giudiziale della validità delle procure. Avverso la predetta decisione proponeva rituale impugnazione la Sig.ra Contini, contestando la correttezza della pronuncia di inammissibilità del ricorso proposto in primo grado e riproponendo, nel merito, le medesime censure dedotte dinanzi al T.A.R., e da questo non esaminate in considerazione della natura pregiudiziale della questione giudicata risolutiva della controversia.
Con successivi ricorsi nn.167, 168 e 399/98 alcuni proprietari delle unità abitative costruite in attuazione del piano originario impugnavano la convenzione di lottizzazione medio tempore conclusa e la conseguente concessione edilizia deducendo censure sostanzialmente analoghe a quelle svolte dalla Contini con il ricorso n.304/96.
Nel frattempo, il Tribunale Civile di Udine, adìto dai proprietari delle villette già realizzate, con sentenza n.903/99 respingeva la domanda diretta ad ottenere il riconoscimento dell’invalidità delle procure conferite all’Impresa Clocchiatti ed accertava, tuttavia, la comproprietà in capo agli attori dei mappali nn.747, 652 e 673 che la lottizzante si era impegnata a cedere gratuitamente al Comune. A seguito di detta pronuncia, il Comune di Martignacco provvedeva all’annullamento, in via di autotutela, delle delibere relative all’adozione ed all’approvazione del Piano Regolatore Particolareggiato di iniziativa privata denominato “Residenza Al Parco 2” e della conseguente concessione edilizia.
Con i ricorsi nn.8, 198 e 199 del 2000 Clocchiatti Tobia e la Clocchiatti S.p.a. impugnavano le predette determinazioni di annullamento dinanzi al T.A.R. Friuli-Venezia Giulia che, con sentenza n.691/2000, previa loro riunione, dichiarava la cessazione della materia del contendere sul ricorso n.8/00, annullava le delibere comunali di autotutela, in accoglimento dei ricorsi nn.198 e 199 del 2000, e sospendeva per pregiudizialità il processo relativo ai ricorsi nn.166,167 e 399 del 1998 fino alla decisione dell’appello proposto dalla Contini contro la decisione n.134/97 dello stesso T.A.R..
Avverso la predetta decisione proponevano appello le parti soccombenti eccependo l’inammissibilità del ricorso proposto in primo grado dai Clocchiatti, per omessa notifica ai controinteressati, contestando, nel merito, il convincimento espresso dal T.A.R. circa l’illegittimità degli atti di autotutela annullati con la statuizione gravata e concludendo per la riforma di questa.
In entrambi gli appelli si costituivano Clocchiatti Tobia e l’Impresa Clocchiatti S.p.a. contestando la fondatezza delle impugnazioni e chiedendone la reiezione.
Non si costituiva, invece, il Comune di Martignacco.
Le parti illustravano ulteriormente le proprie tesi con il deposito di memorie difensive.
All’udienza del 29 gennaio 2002 entrambi i ricorsi venivano trattenuti in decisione.
DIRITTO
1. Va preliminarmente disposta la riunione dei due ricorsi indicati in epigrafe in considerazione degli evidenti vincoli di connessione soggettiva ed oggettiva esistenti tra le relative controversie.
2. Dall’esposizione della complessa vicenda, sostanziale e processuale, svolta in narrativa si ricava la necessità di esaminare preliminarmente il ricorso in appello n.10749/2000, ancorchè successivo rispetto al n.3512/1998, in quanto la decisione di quello si appalesa logicamente antecedente nella disamina complessiva delle controversie in esame. La delibazione della legittimità delle determinazioni di annullamento in sede di autotutela (oggetto dell’appello n.10749/00) delle delibere di adozione ed approvazione del Piano Particolareggiato (oggetto dell’appello n.3512/98) nonché della conseguente concessione edilizia si rivela, infatti, astrattamente idonea a definire entrambe le controversie, posto che la verifica della persistenza in capo alla Contini (appellante nel ricorso n.3512/98) dell’interesse al ricorso risulta evidentemente condizionata dall’esito dell’appello successivamente introdotto, nel senso che se venisse riconosciuta la legittimità dei provvedimenti di autoannullamento del Comune di Martignacco dovrebbe concludersi per la sopravvenuta carenza di interesse alla contestazione dell’invalidità degli atti poi eliminati in via di autotutela dallo stesso Ente che li ha adottati. Posto, in ogni caso, che le ragioni addotte dal Comune a sostegno degli atti di autoannullamento risultano, in gran parte, le stesse dedotte dalla Contini a sostegno del ricorso in primo grado, l’esame della legittimità degli atti di autotutela coincide, per i profili relativi all’invalidità degli atti rimossi, con il thema decidendum introdotto con il primo appello.
3. Venendo all’esame dell’appello n.10749/00, va pregiudizialmente esaminata l’eccezione di inammissibilità del ricorso proposto in primo grado dai Clocchiatti, formulata dagli appellanti e già disattesa co la decisione appellata. Deve, immediatamente, osservarsi che la fondatezza nel merito dell’appello, per come appresso rilevata, consente un’illustrazione sintetica dell’infondatezza della questione di rito sollevata dai ricorrenti. Sostengono, al riguardo, gli appellanti che i ricorsi proposti da Clocchiatti Tobia e dall’Impresa Clocchiatti S.p.a. contro le determinazioni comunali di annullamento delle delibere di adozione e di approvazione del Piano Particolareggiato e della successiva concessione edilizia dovevano essere notificati anche ai controinteressati, asseritamente individuabili nei proprietari (e cioè in loro stessi) delle villette già realizzate nell’ambito della lottizzazione originaria, e che l’omesso adempimento di quell’onere doveva condurre alla declaratoria dell’inammissibilità del gravame. Il T.A.R. ha disatteso l’eccezione rilevando l’inconfigurabilità di controinteressati nell’impugnazione del provvedimento di annullamento d’ufficio di uno strumento urbanistico generale e giudicando, comunque, concedibile ai ricorrenti il beneficio dell’errore scusabile, in considerazione dell’estromissione dal giudizio già disposta dallo stesso T.A.R. nei riguardi degli stessi Clocchiatti nel precedente ricorso introdotto dalla Contini contro le delibere annullate con gli atti impugnati nella presente controversia. Appare sufficiente osservare, al riguardo, che la statuizione dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (8 maggio 1996 n.2), là dove è stata esclusa la sussistenza di controinteressati nel giudizio proposto conto un piano regolatore generale, l’estensione di quel principio anche al Piano Regolatore Particolareggiato di iniziativa privata qui controverso operata dallo Stesso T.A.R. con la sentenza n.134/97, là dove sono stati estromessi i Clocchiatti dal giudizio introdotto dalla Contini contro le delibere di adozione ed approvazione del predetto strumento urbanistico, e la natura di contrarius actus della decisione di annullamento d’ufficio rispetto agli anzidetti provvedimenti inducono senz’altro, quand’anche si intendessero qualificare come controinteressati gli odierni appellanti, a ritenere riconoscibile ai ricorrenti in primo grado il beneficio della rimessione in termini per errore scusabile. La riconosciuta applicabilità, da parte dello stesso T.A.R., del principio affermato dall’Adunanza Plenaria, con la decisione citata, anche al Piano Particolareggiato in contestazione, per mezzo dell’estromissione da un precedente giudizio dei Clocchiatti, ivi intimati come controinteressati, risulta, invero, circostanza sicuramente idonea a determinare in capo a quelli un ragionevole affidamento circa l’insussistenza di controinteressati anche con riguardo all’impugnazione degli atti di annullamento d’ufficio delle delibere originariamente impugnate nel processo dal quale gli stessi erano stati estromessi in quanto privi di legittimazione a contraddire. A prescindere, in definitiva, dalla risoluzione della questione relativa ala configurabilità di soggetti controinteressati, si deve, quindi, concludere per l’ammissibilità dei ricorsi proposti in primo grado da Clocchiatti Tobia e dalla Clocchiatti S.p.a.. Né può dubitarsi della legittimazione ad impugnare degli odierni appellanti, in quanto interventori, relativamente ad alcuni ricorsi decisi con la sentenza gravata, nel giudizio di primo grado, posto che con la stessa decisione sopra menzionata (Cons. Stato, Ad. Plen., 8 maggio 1996, n.2) è stata riconosciuta la legittimazione ad impugnare in capo all’interventore ad opponendum nel giudizio di primo grado, ancorchè non controinteressato, che sia titolare di un’autonoma posizione giuridica pregiudicata dalla decisione. Appare, pertanto, evidente che non può negarsi agli odierni appellanti, in quanto riconosciuti comproprietari dei terreni interessati dalla lottizzazione e, quindi, titolari un interesse sostanziale personale, qualificato e giuridicamente rilevante, la legittimazione a proporre appello avverso la sentenza che ha annullato le decisioni di autotutela che avevano eliminato gli atti lesivi di quella posizione soggettiva.
4. Nel merito le parti controvertono sulla legittimità degli atti con i quali il Comune di Martignacco ha provveduto all’annullamento d’ufficio delle delibere di adozione ed approvazione del Piano Regolatore Particolareggiato di iniziativa privata proposto dalla Clocchiatti S.p.a. e della conseguente concessione edilizia. Il T.A.R., in accoglimento dei ricorsi proposti dall’impresa lottizzante, ha annullato gli anzidetti atti di autotutela disconoscendo la sussistenza di un interesse pubblico specifico, per come indicato nella motivazione di quelli, idoneo a giustificare l’eliminazione delle precedenti determinazioni ritenute viziate. Gli odierni appellanti contestano siffatto convincimento, deducendo, di contro, l’ampiezza e la pregnanza delle ragioni addotte dal Comune a sostegno dell’esercizio del potere di autotutela. Premesso che l’indagine circa la correttezza dell’esercizio del potere di autotutela da parte del Comune d Martignacco va compiuta con esclusivo riferimento alla motivazione addotta dall’Ente a fondamento delle determinazioni di annullamento d’ufficio nonché circoscritta alle pertinenti censure, eccezioni e difese svolte dalle parti del presente giudizio, osserva il Collegio che dalla lettura delle determinazioni in contestazione appare evincibile un argomento decisivo, assorbente e risolutivo dell’intera controversia. Tra le ragioni addotte dal Comune a sostegno delle determinazioni di annullamento in via di autotutela (delibera C.C. n.2 del 2.2.2000 e provvedimento sindacale n.3725 dell’1.3.2000) risulta, infatti, indicata l’impossibilità dell’attuazione della lottizzazione in considerazione dell’accertata comproprietà in capo a terzi (gli odierni appellanti) delle aree che i soggetti lottizzanti, in quanto pretesi proprietari delle stesse, si erano obbligati a cedere gratuitamente al Comune, previa realizzazione su quelle di opere di urbanizzazione primaria. Era, infatti, accaduto, come riportato in narrativa, che il Tribunale Civile di Udine, con sentenza n.903/99, aveva accertato la comproprietà in capo agli attori, già titolari delle villette originariamente costruite, delle aree contenute nei mappali 747, 652 e 653, la trasformazione, destinazione e cessione delle quali erano state oggetto di specifica obbligazione da parte dei soggetti lottizzanti (nonché proponenti il Piano Particolareggiato). Il Comune, nella motivazione dei due atti di annullamento d’ufficio sopra ricordati, ha indicato e valorizzato il predetto elemento sia quale vizio degli atti rimossi, per la rilevata “giuridica impossibilità da parte dei soggetti lottizzanti di adempiere all’obbligo di cui alla lettera b), secondo comma, dell’art.49 L.R. 52/91, condizione essenziale della realizzazione degli interventi di urbanizzazione previsti nel P.R.P.C., della cessione gratuita delle aree necessarie per la urbanizzazione primaria (i mappali 747, 652 e 673)…”, sia quale interesse pubblico specifico alla rimozione degli attui annullati, per la “necessità di ottemperare alla sentenza del Tribunale e quindi di riverificare la situazione urbanistica in atto, dappoichè è intervenuta impossibilità per i richiedenti di ottemperare agli impegni di urbanizzazione e cessione di aree ai quali si erano liberamente vincolati…”. Dall’esame delle predette ragioni si ricava, infatti, il convincimento che, nella situazione di fatto e di diritto determinatasi in conseguenza della pronuncia della citata sentenza da parte del Tribunale di Udine, l’annullamento d’ufficio non solo era opportuno ma era addirittura doveroso e che, quindi, non vi fosse neanche necessità della sussistenza di specifiche ragioni di interesse pubblico. Ancorchè, infatti, la statuizione civile ricordata non era direttamente vincolante per il Comune (che non era parte del giudizio civile), l’accertamento ivi contenuto, in quanto preclusivo della stessa possibilità di attuazione del piano e del rispetto degli impegni assunti con la convenzione di lottizzazione, imponeva all’Ente di eliminare gli strumenti urbanistici approvati sulla base di un presupposto rivelatosi falso nonché il titolo edilizio rilasciato in esecuzione di quelli. Non v’è chi non veda, invero, come la sopravvenuta impossibilità dell’esecuzione del Piano e della conseguente lottizzazione, per come sopra illustrata, impediva all’Amministrazione qualsiasi valutazione discrezionale, astrattamente concepibile nei soli riguardi dei provvedimenti che possono ancora produrre i propri effetti tipici ma non certo relativamente a quelli che non possono essere attuati per circostanze sopravvenute, circa la rimozione degli atti rivelatisi illegittimi ed ineseguibili e la obbligava, di contro, a procedere, come correttamente ha fatto, all’annullamento d’ufficio di questi ultimi. Dalla permanente efficacia degli atti eliminati in via di autotutela sarebbero, infatti, derivati, oltre che una rilevante lesione dei diritti di proprietà degli odierni ricorrenti, un grave pregiudizio per l’Amministrazione Comunale, che avrebbe perduto il vantaggio della realizzazione da parte del lottizzante di opere di urbanizzazione primaria e del conseguente acquisto delle aree da quelle interessate. Va, inoltre, considerato che l’illegittimità, per violazione dell’art.49 L.R. n.52/91, degli atti rimossi è stata determinata dalla dichiarazione infedele, consistita nell’affermazione della propria titolarità di terreni poi risultati di proprietà di terzi, dei soggetti che hanno proposto il Piano Particolareggiato e che si sono successivamente obbligati con il Comune in virtù della stipula della convenzione di lottizzazione. Ne consegue che, in presenza di atti illegittimi ad effetti permanenti dannosi per l’Amministrazione, l’annullamento d’ufficio di questi non esige una specifica motivazione in ordine all’interesse pubblico alla loro eliminazione (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 21 novembre 1992, n.910) e che, parimenti, il legittimo esercizio del potere di autotutela non postula la ricorrenza di specifiche ragioni di interesse pubblico quando il destinatario dell’atto non sia in buona fede (Cons. Stato, Sez. V, 9 maggio 2000, n.2648) o abbia dato causa all’illegittimità dell’atto mediante il carattere dolosamente infedele delle dichiarazioni rese (Cons. Stato, Sez.V, 29 aprile 2000, n.2544). Come si è già osservato, in ogni caso, quand’anche si ritenesse necessaria la ricorrenza, nel caso di specie, di un interesse pubblico specifico all’annullamento d’ufficio degli atti eliminati con i provvedimenti controversi, basti osservare che il mero rilievo dell’inattuabilità, in danno del Comune, del piano di lottizzazione promosso dall’Impresa Clocchiatti appare ragione certamente idonea a giustificare la rimozione delle delibere di adozione e di approvazione del P.R.P.C. nonchè della concessione edilizia. In accoglimento dell’appello n.10749/00 ed in riforma della sentenza impugnata, vanno, pertanto, respinti i ricorsi nn.198 e 199/00 proposti in primo grado da Clocchiatti Tobia e dalla Clocchiatti S.p.a. e dichiarati improcedibili quelli nn.166, 167 e 399/98 proposti in primo grado dagli odierni appellanti contro la convenzione di lottizzazione e la concessione edilizia per sopravvenuta carenza di interesse.
5. L’accertata legittimità dei provvedimenti di annullamento d’ufficio delle delibere consiliari di adozione e di approvazione del P.R.P.C. di iniziativa privata determina, inoltre, la declaratoria di improcedibilità dell’appello n.3512/98 proposto dalla Contini per sopravvenuta carenza di interesse, atteso che gli atti impugnati dall’odierna appellante con il ricorso in primo grado risultano validamente annullati dal Comune di Martignacco con delibera consiliare n.2 del 2.2.2000.
6. La complessità delle questioni dibattute dalle parti giustifica la compensazione tra le parti delle spese di entrambi i gradi di giudizio.
1) in accoglimento del ricorso n.10749/00 ed in riforma della sentenza del T.A.R. del Friuli-Venezia Giulia n.691/00, respinge i ricorsi nn.198 e 199/00 proposi in primo grado da Clocchiatti Tobia e dalla Clocchiatti S.p.a. e dichiara improcedibili i ricorsi nn. 166, 167 e 399/98 proposti, rispettivamente, il primo da Lizzi Ennio, Franceschinis Rino e Ronchese Tiziana, il secondo da Contini Maria ed il terzo da tutti e quattro i predetti ricorrenti;
2) dichiara improcedibile il ricorso n.3512/98;
3) dichiara interamente compensate tra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 29 gennaio 2002, con l'intervento dei signori:
AGOSTINO ELEFANTE - Presidente
CORRADO ALLEGRETTA - Consigliere
GOFFREDO ZACCARDI - Consigliere
FRANCESCO D’OTTAVI - Consigliere
CARLO DEODATO - Consigliere Estensore