Tar Emilia Romagna, sez. staccata di Parma, 15 giugno 2000, n. 325, sull’obbligo di adeguamento del PRG alle previsioni e prescrizioni contenute nel piano infraregionale per lo smaltimento dei rifiuti per l’individuazione di aree da destinare a discarica di rifiuti solidi urbani.
Deduce la Provincia la violazione degli artt. 10, 2° c., della l. n. 27/94, 15, 4° c., 21, 2° c. e 14, 1° c., della l. r. n. 47/78, della legge n. 241/90, la contraddittorietà con i pareri del segretario comunale e del responsabile dei servizi tecnici, l’aggravio del procedimento e la violazione dell’art.15, 7° c., della l. r. n. 47/78 (dovendosi applicare per la variante la procedura di cui all’art. 15, 7° c., che reca formalità abbreviate, come anche previsto da circolare regionale).
Il comune si è costituito, sostenendo, anche con memoria, l’infondatezza del ricorso e la cessazione d’efficacia del Piano infraregionale.
Insiste la Provincia sulla natura di atto ricognitivo vincolato dalla variante, che avrebbe la possibilità esclusivamente di assicurare un controllo sulla corrispondenza fra normativa e parte grafica fra i diversi piani.
Con un secondo ricorso (n. 592/97) proposto contro le stesse parti la Provincia di ……… chiede l’annullamento del rifiuto comunale (del 22/9/1997, n.63) d’adozione della variante anche dopo l’invito del Difensore civico regionale, e deduce, oltre i motivi dedotti nel precedente ricorso, la violazione dell’art.53, 1° c. l. 142/90 come modificato dalla l. r. 127/97, non essendo stato specificamente richiesto per la delibera in esame un nuovo parere del responsabile tecnico del servizio, mentre il parere (non più richiesto) del segretario comunale era quello espresso nella precedente delibera.
Il Comune, costituitosi, si oppone al ricorso.
Con un terzo ricorso (n. 605/97), proposto contro e nei confronti della Provincia di ……., della Regione …….. e del Difensore Civico della Regione, il Comune di ……… impugna la nota del 4/9/97 del Difensore civico che lo invita ad adeguarsi alle prescrizioni del Piano infraregionale (v. il precedente ricorso) deducendo la violazione dell’art.7 della l. n.241/90 per omessa comunicazione dell’inizio del procedimento e per mancato promuovimento di un accordo e dell’art.17, 45° c., della l. 127/97, e l’incompetenza e l’eccesso di potere per sviamento (non trattandosi di ritardo od omissione di atto obbligatorio per legge ma di atto discrezionale, pena l’incostituzionalità della disposizione dinanzi menzionata per violazione degli artt. 5, 114 e 128 della Cost., anche perché il Comune in sede di adozione del Piano infraregionale dovrebbe essere solo “sentito”).
Si sono costituiti contrastando il ricorso la Regione e la Provincia di ………, le quali hanno rilevato l’inoppugnabilità del Piano e la sua immediata lesività; la specialità del procedimento instaurato dal Difensore civico; la natura di controllo e di garanzia della sua attività; la natura vincolata dell’atto di adeguamento, come sostenuto anche dagli organi tecnici comunali; la portata del D.P.R. n. 915/82 e della legge n. 62/82 (art.2, 5° comma) valida all’epoca di approvazione del Piano.
Ancora con un quarto ricorso (n.644/97) rivolto contro la Regione, il Difensore civico regionale, il Commissario da lui nominato ……..e la Provincia di ……, il Comune di ……. impugna l’atto in data 4/11/97 del Difensore civico di nomina di commissario “ad acta” in sostituzione del Consiglio comunale per l’adeguamento del P.R.G. al piano di adeguamento dei rifiuti.
Viene dedotta la violazione degli artt. 16 l. n.127/97, e 1 l. r.15/95, 45. dello statuto regionale e 17 della l. n. 127/97, l’incompetenza, l’eccesso di potere, dovendosi ritenere che i compiti del Difensore civico siano limitati a risolvere i dissidi fra Amministrazioni e cittadini, a garanzia dei diritti di questi ultimi. Inoltre, la violazione dell’art.17, c.45°, della legge di cui sopra, trattandosi nella specie di conflitti fra Amministrazioni e di pretesa di emanazione di un atto attinente alla sfera di discrezionalità comunale, pena l’incostituzionalità delle contrarie disposizioni (v. il precedente ricorso), in specie dell’art.10 della l. n. 27/94.
Inoltre ancora, risulterebbe violato l’art. 7 della legge n. 241/90 e dell’art.4 della l. r. 15/95 per omissione di verifica delle motivazioni del Comune.
Si deduce poi l’illogicità e la violazione dell’art. 21 della l. r. n. 47/98: non basterebbe sostituire il Consiglio comunale e non anche la Giunta, che dovrebbe predisporre il prospetto preliminare di variante. Né vi sarebbe il tempo tecnico di approvare la variante stessa entro il termine d’efficacia del piano infraregionale (2/3/98) tenendosi il debito conto delle osservazioni, del deposito ecc.
La Regione e la Provincia costituitesi eccepiscono la carenza d’interesse del Comune e nel merito, con numerosi e specifici argomenti, l’infondatezza del ricorso.
Il Comune ha insistito nei suoi assunti.
Con un quinto ricorso (n.18//98) …….. e gli altri nominati in epigrafe, i quali sostengono di essere abitanti o associazioni di abitanti della zona, impugnano nei confronti del Comune, della Regione, della Provincia, dell’Azienda USL di …… e della S.p.A. …….. il provvedimento di nomina del Commissario, la richiesta di nomina della Provincia del 29/7/97 e il provvedimento del Commissario del 2/12/97 di adozione della variante al P.R.G..
Sostenendo l’inidoneità ambientale della zona anche per la limitata distanza dalle abitazioni, deducono:
1) L’incompetenza della Provincia a stabilire la localizzazione della diascarica ex art. 20, 1° c., lett. e), del D. Lvo. 22/97, nonché delle norme previgenti, spettando alla Provincia stessa solo una localizzazione di massima del sito, e al Comune la sua puntuale designazione (come lo smaltimento operativo dei rifiuti).
2) Il D. Lvo 27/97 farebbe salve le autorizzazioni rilasciate ai sensi del D.P.R. n.915/82, abrogato dall’art.54, mentre nel caso di specie non era stata rilasciata alcuna autorizzazione; inoltre il Piano scadrebbe dopo un anno.
3) L’incompetenza del Difensore civico ex art.17, 45° c., della l. n. 127/97, in mancanza di un atto vincolato da adattorsi.
4) L’incompetenza e la violazione dell’art.45 dello statuto regionale, perché l’istituto del Difensore civico sarebbe limitato alla difesa dei cittadini.
5) la violazione degli artt. 7, 8. 9 e 10 della legge n. 241/90 e degli artt. 3 e 97 a scapito dei cittadini interessati e del Comune.
6) Dovevasi procedere alla verifica delle motivazioni dell’Amministrazione interessata ex art.4 l. n. 15/95.
7) La violazione della direttiva n. 156 del 18/3/91 della C.E., artt. 4 e 5, in relazione al divieto di usare tecnologie, procedimenti e metodi non idonei e pregiudizievoli per l’ambiente.
8) La variante sarebbe stata deliberata senza tenere conto dell’istruttoria negativa degli organi e uffici comunali e senza tenere conto degli elementi negativi rilevati.
9) La violazione degli artt. 7, 11 e 12, l. r. n. 17/91 e l’eccesso di potere, trattandosi di area già adibita ad attività estrattiva e ora da bonificarsi mediante ripristino ambientale.
10) L’illegittimità costituzionale dell’art.10 l. n. 27/94 per violazione degli artt. 5, 114, 117 e 128 della Costituzione.
11) Come pure dicasi per la previsione di un potere sostitutivo da parte del Commissario, per violazione degli artt. 3, 5, 97, 128 e 130 Cost. con riferimento all’art. 17, 45° c., della legge 127/97.
La Provincia e la Regione si sono opposti al ricorso deducendone, con argomentate riflessioni, l’infondatezza e la carenza d’interesse.
Con un sesto ricorso (n.68/98) il Comune di ……….. impugna, nei confronti del Difensore civico, della Regione, della Provincia e del Commissario “ad acta” la deliberazione con cui quest’ultimo il 2/12/97 ha adeguato il P.R.G. alle previsioni del Piano infraregionale, e deduce l’illegittimità derivata, il difetto di motivazione, l’incompletezza dell’atto (mancherebbe la relazione geologica, e sussisterebbe parere negativo dell’unità operativa urbanistica; mancherebbe poi il parere dell’ufficiale sanitario).
La Regione e la Provincia hanno dedotto a loro volta l’inammissibilità del ricorso e la sua infondatezza.
La delibera di approvazione della variante (n.2 dell’11/6/98) da parte del Commissario è stata poi impugnata del Comune con un settimo ricorso (n.442/98) con cui si deduce l’invalidità derivata, l’ininfluenza della tardiva acquisizione dell’autorità sanitaria, la mancata replica nel merito alle osservazioni della Giunta comunale, la mancata considerazione delle problematiche sull’idoneità dell’area, la decadenza del Piano infraregionale.
La Regione e la Provincia hanno replicato deducendo l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso.
Con due ultimi analoghi ricorsi nn. 483/98 e 484/98) rispettivamente proposti da …….. e gli altri menzionati in epigrafe e da ………., sono stati impugnati la delibera n.2 dell’11/6/98, il parere dell’Azienda USL, la nomina del Commissario del 4/11/97 e la delibera 2/12/97 di adozione della variante deducendosi la decadenza del piano infraregionale e il mancato rilascio delle autorizzazioni a gestire la discarica; l’incompetenza (si contesta il potere d’imposizione della Provincia); la necessità di distinguere, ai fini del potere del Comune, fra zone e aree ai fini dell’individuazione del sito della discarica e di un residuo potere discrezionale del Comune; l’incompetenza del Difensore civico sotto differenti profili (non sarebbe un atto, quello in esame, obbligatorio per legge né sussisterebbe la finalità di tutela del cittadino, pena l’incostituzionalità della contraria normativa); l’obbligo di valutare le osservazioni del Comune ex art.4, l. n.15/98; la violazione della legge n. 241/90; il mancato esame delle risultanze negative sotto il profilo ambientale (v. la dir. CE 91/156); l’incongruità del parere dell’Azienda USL, che non conterrebbe valutazioni sanitarie e ambientali; la contraddittorietà, l’illogicità e il difetto d’istruttoria in relazione ad un accordo sottoscritto nel luglio del 1997 fra le Regioni ...... e ..........; l’esistenza nella zona di un’area già sottoposta ad attività estrattiva e da recuperare a verde.
La Regione e la Provincia, con considerazioni analitiche riguardanti l’inammissibilità e l’infondatezza dei ricorsi, si sono opposte al loro accoglimento.
In tutti i ricorsi le parti hanno depositato memorie a sostegno dei loro assunti.
Deve premettersi che quest’ultima deliberazione, ormai divenuta inoppugnabile, reca puntuale perimetrazione dell’area e quindi la sua rappresentazione grafica equivalendo quindi, a norma dell’art.10, 1° comma, della l. n. 27/1994, ad una previsione immediatamente vincolante e tale da prevalere sulle diverse destinazioni d’uso previste nel piano urbanistico comunale.
Inoltre (v. il 2° comma) era obbligo del Comune di adeguare il proprio P.R.G. alle previsioni del Piano infraregionale entro un termine pacificamente scaduto all’epoca dell’atto impugnato.
Né rilevano le sopravvenienti disposizioni contenute nel D. Lvo 5/2/1997, n.22, e in particolare quelle di cui all’art.22 (il quale stabilisce nuovi criteri per l’adozione dei piani regionali di gestione dei rifiuti) poiché il 7° comma di tale articolo (modificato dall’art.1, 13° c., della legge 9/12/1998, n.426) nel prescrivere che la Regione approva o adegua il suo piano entro due anni, precisa che “in attesa restano in vigore i piani ……..vigenti”. Sembra ovvio quindi arguire, contrariamente alle tesi esposte dal Comune anche nei successivi ricorsi e dai ricorrenti negli ultimi due ricorsi, che il termine è solo ordinatorio in carenza di diverse disposizioni e che la sua scadenza (com’è principio generale in materia di pianificazione) non comporta la decadenza ma bensì la proroga di efficacia dei piani vigenti già approvati.
Inoltre, trattandosi di previsione localizzativa puntuale e cogente, la variante di P.R.G. da adottare ha semplice valore di atto ricognitivo vincolato (non diversamente da quanto attiene per altri vincoli quali quelli paesaggistici, archeologici, idrogeologici, ecc., imposti da altre Amministrazioni per la tutela di interessi diversi e superiori a quelli tutelati dal Comune) per cui coglie nel segno l’assorbente censura di violazione dell’art.10, 2° comma, della legge r. n. 27/94, non senza dover rilevare la fondatezza delle censure di aggravio del procedimento (avrebbe dovuto applicarsi la procedura abbreviata di cui all’art.15, 7° comma, della legge reg. n. 47/78) e di immotivato contrasto con gli argomentati e contrari avvisi del segretario comunale e del responsabile del servizio tecnico.
Il ricorso dev’essere quindi accolto e l’atto impugnato dev’essere annullato.
Altrettanto dicasi per il secondo ricorso, che è rivolto contro un secondo e parimenti illecito rifiuto comunale di adottare la variante anche dopo l’apposito invito del Difensore civico regionale, per i motivi dinanzi esposti, che risultano assorbenti.
Con il terzo ricorso il Comune impugna a sua volta l’invito del Difensore civico in data 4/9/97, menzionato nel secondo, deducendo censure infondate ed anzi pretestuose come la mancata comunicazione di avvio del procedimento (non necessaria per la natura vincolata dell’atto di diffida e di quello da adottare e per il pervicace e già manifestato rifiuto del Comune dovuto a pressioni di abitanti della zona), la mancata promozione di accordo provvedimentale (sempre respinto dal Comune anteriormente e specificamente col ritiro di una precedente proposta, accettata dalla Provincia, di spostamento del sito in località …….., e comunque inattuabile a piano già approvato), l’incompetenza e la violazione di legge (si è già visto come si tratti nella specie di atto vincolato nell’”an”, nel “quando” e nel contenuto), mentre manifestamente infondate appaiono le sollevate questioni di incostituzionalità in considerazione essenzialmente della configurazione di un’autonomia comunale che, come prospettata dalla difesa del Comune ricorrente, lascerebbe gli interessi tutelati da altre Amministrazioni sovracomunali (Provincia, Regione, Stato) completamente senza difese, di fronte a veti immotivati dell’Ente locale.
Si noti, al riguardo, come la programmazione e l’individuazione delle discariche è sempre stata materia riservata, anche dalle leggi-principio (v. il D.P.R. n.915/82 e la legge n. 62/82), alla competenza della Regione, presupponendo scelte che esorbitano spesso dai confini territoriali dei Comuni e che devono essere riservate a livelli decisionali più elevati e quanto più possibile immuni dalle sollecitazioni dei diretti interessati (altrimenti non vi sarebbe un Comune in grado di accettare una discarica).
Con il quarto ricorso il Comune si oppone alla nomina, da parte del Difensore civico regionale, di un “Commissario ad acta” che adegui il P.R.G. al Piano infraregionale, deducendo censure anche in questa occasione speciose e dilatorie.
Quanto infatti alla dedotta violazione degli artt. 16 e 17 della l. n. 127/97, della l. n. 15/95, dell’art. 45 dello statuto regionale e incompetenza, basterà rilevare che proprio gli artt. 2 e 23 della legge reg. n. 15/95 e l’art.17, c.45, della l. n.127/97 (la quale ha sostituito il Difensore civico al preesistente Organo regionale di controllo nel potere sostitutivo di Enti locali nel compimento di atti da tali Enti omessi)) prevedono l’attivazione del potere del Difensore a richiesta e a tutela non solo di cittadini ma anche di Amministrazioni e Enti, come diffusamente esposto dalla difesa della Regione. Inoltre si tratta, come si è visto, nella specie di vera e propria omissione di atto obbligatorio e dovuto per legge (e non già di atto discrezionale) per cui, fra l’altro, sembra necessario investire del caso il Pubblico ministero e la Corte dei conti (anche per l’azione di rivalsa a seguito degli ingenti danni economici subiti anche dall’erario pubblico per effetto del ritardo nell’attivazione della discarica, opposto con pretesti di ogni genere), ed anzi dovendosi – ad avviso del Collegio – coinvolgere nell’indagine anche la Provincia di Piacenza, che è rimasta inerte, a quanto sembra, anche dopo che questa Sezione, ripetutamente, ha rigettato le istanze di sospensione di atti impugnati proposti dal Comune.
Si è già visto perché non reggano minimamente a un superficiale vaglio le censure d’incostituzionalità proposte anche in questo ricorso.
Quanto alla lamentata omissione di comunicazione di avvio del procedimento, il Comune era stato già diffidato ad adempiere (anche con l’atto oggetto del precedente ricorso) e d’altra parte, il controllo sembra essere anch’esso attività vincolata.
Le motivazioni addotte dal Comune erano state, come si è visto, esaminate anche aderendosi ad una proposta alternativa (poi ritirata dal Comune), e il corposo provvedimento impugnato espone abbondantemente i fatti, gli antecedenti, i motivi della decisione e quelli del rifiuto.
Inoltre, a norma della l. n. 47/78 il progetto preliminare della Giunta comunale è solo eventuale e segue la determinazione del Consiglio; trattasi comunque di attività meramente ricognitiva e che necessita del semplice apporto collaborativo degli uffici (revisione delle mappe, ecc).
Si è visto infine che allo stato nessuna disposizione determina la decadenza dei piani già adottati alla data di entrata in vigore del D. Lvo. n. 22/97, fino alla loro sostituzione.
Con il quinto ricorso alcuni cittadini e un’associazione fra di essi si oppongono alla richiesta di nomina del Commissario, al provvedimento di nomina dello stesso e alla delibera del Commissario di adozione della variante al P.R.G., e deducono motivi in parte inammissibili perché sostanzialmente diretti a contestare il Piano infraregionale a termini ormai scaduti o palesemente infondati, o ripetitivi (come il terzo).
Rientrano nel primo gruppo la dedotta incompetenza della Provincia a stabilire la localizzazione, l’asserita inidoneità dell’area, il difetto d’istruttoria, e la violazione della l. n. 17/91 non senza doversi rilevare che i ricorrenti, privi evidentemente di argomenti più validi, richiamano anche norme ancora non approvate all’epoca del Piano (come il D. Lvo. n. 27/97) fra l’altro indicandone alcune (come gli art. 21 e 23 di tale decreto) che non si occupano di localizzazione, ma di smaltimento operativo dei rifiuti.
Già si è visto, poi, come la localizzazione fosse puntuale e direttamente operativa (futile è la distinzione fra “zone” e “aree”) non residuando al Comune alcuno spazio discrezionale dopo il rifiuto di una soluzione alternativa, e come sia infondato il motivo di decadenza del Piano infraregionale.
Altre censure si rivolgono direttamente contro la nomina del Commissario (incompetenza, mancata comunicazione di avvio del procedimento, mancata verifica delle obiezioni del Comune e varie eccezioni di incostituzionalità) e devono essere respinti per i motivi già precisati. Non si comprende, in particolare, perché i cittadini ricorrenti dovessero essere qualificati come diretti “destinatari” dei provvedimenti.
Inammissibile perché genericamente e dubitativamente argomentata sulla base di asseriti e sopravvenienti “provvedimenti a livello provinciale” che avrebbero modificato il quadro della situazione sembra, infine l’ultima richiesta istruttoria, comune anche ai ricorsi nn. 483/98 e 484/98, e che si risolve in un “invititatio ad explorandum” al Tribunale, chiaramente dilatoria.
Il sesto ricorso, proposto dal Comune, si rivolge anch’esso contro la delibera commissariale del 2/12/1997 di adeguamento del P.R.G. al Piano dei rifiuti.
Al riguardo, premesso che devono respingersi le censure di invalidità derivata, dev’essere dichiarata altresì infondata la censura di difetto di motivazione e quella di incompletezza dell’atto impugnato.
Infatti, mentre non è vero che sussiste parere negativo del responsabile dell’ufficio urbanistico (tale ufficio e la stessa commissione urbanistica ammettono la regolarità dell’atto, semplicemente contestando il Piano infraregionale), per quanto riguarda la relazione geologica sembra ovvio che basti, attesa la natura ricognitiva dell’atto, quella acquisita in sede di redazione del Piano infraregionale, mentre per quanto riguarda il parere dell’Azienda USL (la quale tardava ad emetterlo, non avendo ben compreso che esso doveva limitarsi all’esame dell’esatta corrispondenza tra le tavole della variante e la N.T.A. e il Piano infraregionale - solo relativamente a tale circostanza residuava spazio utile per le osservazioni, che non potevano ovviamente riguardare il piano infraregionale - giustamente il Commissario ha dichiarato che sarebbe stato acquisito prima dell’approvazione.
Con il settimo ricorso il Comune si oppone appunto alla delibera 11/6/98 di approvazione della variante, per motivi d’invalidità derivata (ovviamente infondati), per la tardiva acquisizione del parere dell’Azienda U.S.L. (poi intervenuto prima dell’approvazione, e comunque a sanatoria) e per la reiezione delle osservazioni della Giunta municipale (al riguardo, peraltro, il Commissario ha esattamente osservato che esse erano rivolte non contro la variante ma contro il Piano infraregionale), nonché (in modo inammissibile) per contestazioni sull’idoneità dell’area.
Non è vero, infine, che il Piano sia decaduto (v. le considerazioni dinanzi esposte).
Gli ultimi due ricorsi, del tutto identici dal punto di vista oggettivo, contestano deliberazioni o atti già impugnati con i precedenti ricorsi (come l’atto di nomina del Commissario e le delibere di adozione e d’approvazione della variante) oltre che un atto nuovo (il parere dell’Azienda U.S.L.) e deducono:
1) La decadenza del piano infraregionale, l’incompetenza della Provincia a imporre localizzazioni, l’esistenza di un potere discrezionale del Comune al riguardo, l’incompetenza del Difensore civico, l’obbligo di valutazione delle obiezioni del Comune, la violazione della legge sul provvedimento, l’ omissione di esame delle osservazioni di ordine ambientale, la non idoneità dell’area già oggetto di procedura estrattiva (motivi già dichiarati inammissibili o infondati nel corso della trattazione dei precedenti ricorsi);
2) La violazione, da parte del parere dell’Azienda USL, dell’art.19, 1° c. lett. b), della l. r. n.18/92 (ma si è già osservato come tale parere, non potendo contestare il Piano infraregionale, doveva limitarsi a rilevare la corrispondenza fra tale piano e la planimetria della variante);
3) La contraddittorietà, l’illogicità e il difetto d’istruttoria in relazione ad un accordo concluso fra le Regioni ……. e la ………. e relativo alla regolamentazione di discariche entro 10 chilometri dai rispettivi confini (accordo concluso nel luglio del 1997, e quindi non avente natura retroattiva tale da incidere su Piano già approvato).
Tutti i ricorsi, quindi, devono essere respinti.
Le spese dei giudizi devono essere poste a carico delle parti soccombenti e, in mancanza di note di spesa, vengono liquidate come da dispositivo in base agli atti delle cause e all’importanza delle questioni trattate.
Per le indagini di competenza in ordine all’eventuale commissione di reati e di fatti idonei a determinare danni patrimoniali per le finanze pubbliche la presente sentenza dovrà, a cura della Segreteria, essere trasmessa in copia conforme al Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di ……. e al Procuratore regionale della Corte dei Conti, sezione di ……….
Condanna……………., a titolo di spese, …………
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.
Così deciso in Parma, il giorno 6 Giugno 2000.
Depositata in Segreteria ai sensi dell’art.55 L.18/4/82, n.186.
Parma, lì 15/6/2000
Il Segretario