Consiglio di Stato, sez. V, 1° luglio 2002, n. 3595, sul potere ministeriale di annullamento del nulla osta paesistico
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale,
(Quinta Sezione)
ha pronunciato la seguente
DECISIONE
contro
il Comune di Boscoreale, non costituito,
e il Ministero dei Beni Culturali e Ambientali, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato.
per l'annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione II, 16 aprile 1996, n. 142, resa tra le parti.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dei beni culturali e ambientali;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 2001 il consigliere Marzio Branca, e udito l’avv. Fattiruso per delega dell’avv. Spina
Con la sentenza in epigrafe sono stati dichiarati improcedibili due ricorsi proposti dall’odierno appellante avverso ordinanze di sospensione di lavori edili e della assentita concessione edilizia, adottati dal Sindaco di Boscoreale, e rigettato un terzo ricorso del medesimo appellante avverso il decreto del Ministro dei beni culturali e ambientali di annullamento del nulla osta paesistico rilasciato dal Comune di Boscoreale in relazione alla attività edilizia di cui alla menzionata concessione.
Avverso la decisione è stato proposto l’appello in epigrafe, con il quale, essenzialmente, sono state contestate le argomentazioni che hanno indotto i primi giudici alla reiezione del ricorso proposto contro il decreto ministeriale di annullamento del nulla osta paesistico.
In particolare l’appellante deduce la violazione dell’art. 82 del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, come modificato dall’art. 1 della legge 8 agosto 1985 n. 431, in relazione, sia alla mancata richiesta del nulla osta per una concessione assentita prima della imposizione del vincolo, sia alla natura della motivazione addotta, afferente palesemente a valutazioni di merito riservate alla Regione ad all’autorità comunale delegata.
Si lamenta inoltre la violazione dell’art. 7 e dell’art. 8 della legge n. 241 del 1990 per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento.
Sotto un diverso profilo si denuncia la violazione dell’art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977 perché l’annullamento del n.o. sarebbe stato adottato oltre il termine di sessanta giorni dalla comunicazione della concessione.
Si osserva inoltre che la costruzione per la quale è stata rilasciata la concessione rientrava dell’attuazione di un piano di recupero adottato dal Comune di Boscoreale ai sensi dell’art. 34 della legge n. 457 del 1978, in quanto Comune colpito dagli eventi sismici del 1980, e, per la medesima ragione non sarebbe applicabile nel territorio comunale la legge n. 431 del 1985.
L’insussistenza dell’obbligo del nulla osta, deriverebbe inoltre secondo l'appellante, dall’art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977, come modificato dall’art. 1 della legge n. 431 del 1985, in quanto l’area su cui insiste la costruzione ricade in zona B secondo lo strumento urbanistico vigente.
Il solo Ministero dei beni culturali e ambientali si è costituito nel giudizio di appello per resistere al gravame.
Alla pubblica udienz a del la causa veniva trattenuta in decisione.
DIRITTO
Il gravame contesta sotto diversi i profili il provvedimento con il quale il Ministero dei beni culturali ed ambientali ha annullato, a norma dell’art. 82, comma 9, del d.P.R. n. 616 del 1977, nel testo introdotto dall’art. 1 della legge n. 431 del 1985, il nulla osta paesistico rilasciato dal Sindaco in sede adozione di una concessione edilizia.
Le censure afferenti alla violazione degli artt. 7 e 8 della legge n. 241 del 1990, alla tardività del provvedimento per mancato rispetto del termine di sessanta giorni dalla comunicazione, ed alla pretesa insussistenza dell’obbligo di ottenere, per la costruzione in questione, il nulla osta paesistico, riproposte con il ricorso in appello, non sono fondate per le ragioni indicate nella sentenza impugnata, che il Collegio condivide.
Risulta invece fondato il motivo afferente al vizio di eccesso di potere per sviamento, con il quale si è denunciato che il provvedimento ministeriale di annullamento è stato adottato, a) per quanto concerne l’autorizzazione alla sopraelevazione di un fabbricato preesistente, in ragione della mancata comunicazione al Ministero della autorizzazione alla realizzazione del detto edificio, sebbene la costruzione fosse stata eseguita prima della imposizione del vincolo; b) con riguardo alla costruzione del nuovo edificio, per valutazioni attinenti al merito della compatibilità ambientale, esulante dalle attribuzioni del Ministero e riservate alla Regione o all’organo comunale ove, come nella specie, delegato al rilascio del nulla osta paesistico, senza l’allegazione di precise ragioni di illegittimità dell’atto comunale annullato.
Per quanto concerne il profilo sub a), come anche ammesso dal primo giudice, il vizio di eccesso di potere per illogicità della motivazione risulta fondato, posto che, secondo la documentazione in atti, l’edificio da sopraelevare era stato autorizzato nel 1983, e quindi anteriormente alla imposizione del vincolo paesistico, risalente al d.m. 28 marzo 1985.
Con riguardo al profilo sub b), la censura coinvolge il problema dei limiti del potere ministeriale di annullamento di cui all’art. 82, comma 9, del d.P.R. n. 616 del 1977, nel testo introdotto dalla legge n. 451 del 1985, che ha formato oggetto di recentissima ed approfondita riflessione da parte dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, pronunciatasi sul punto con sentenza 14 dicembre 2001, n. 9.
A conclusione dell’esaustiva disamina dell’intera tematica, la decisione, confermando un indirizzo già largamente accolto dalla giurisprudenza, ha affermato che “Il provvedimento statale di annullamento della autorizzazione paesistica non può basarsi su una propria valutazione tecnico-discrezionale sugli interessi in conflitto e sul valore che in concreto deve prevalere, né può apoditticamente affermare che la realizzazione del progetto pregiudica i valori ambientali e paesaggistici, ma deve basarsi sull’esistenza di circostanze di fatto o di elementi specifici (da esporre nella motivazione), che non siano stati esaminati dall’autorità che ha concesso l’autorizzazione ovvero che siano stati da essa irrazionalmente valutati, in contrasto con la regola cardine della leale cooperazione o con gli altri principi di legittimità dell’azione amministrativa” (punto 13.3 del Diritto).
In altri passi della motivazione risulta ancor più chiaramente espresso che il potere di annullamento è condizionato dall’individuazione, nel provvedimento autorizzatorio, di un vizio rientrante nella tipologia tipica delle invalidità degli atti amministrativi. Il Ministero infatti, “pur non potendo sovrapporre le proprie determinazioni a quelle della Regione o dell’ente da questa individuato, può salvaguardare l’ambiente ed il paesaggio (senza bisogno di ricorrere in sede giurisdizionale), mediante il motivato annullamento della autorizzazione che risulti illegittima, anche per eccesso di potere e pure per gli specifici profili di inadeguata valutazione delle circostanze o per insufficiente motivazione, illogicità manifesta e violazione del principio di leale cooperazione per mancata considerazione degli interessi nazionali.” (punto 12.1). In altri termini il Ministero può svolgere un sindacato di legittimità “corrispondente a quello che potrebbe esercitare il giudice amministrativo nel caso di impugnazione dell’autorizzazione non annullata in sede amministrativa” (punto 13).
Alla stregua di tali principi il motivo di eccesso di potere per sviamento e difetto di motivazione dedotto avverso il decreto ministeriale di annullamento risulta fondato.
La motivazione impugnata, infatti, si limita ad affermare che il fabbricato “per le sue notevoli dimensioni verrebbe ad alterare un ambiente caratterizzato da manufatti di tipo rurale, sparsi e di modeste dimensioni” e quindi “comporterebbe l’alterazione dei tratti distintivi della località protetta”.
Ritiene il Collegio che tali proposizioni si risolvano nella mera espressione da parte del Ministero di una propria valutazione sul merito della compatibilità ambientale dell’edificio autorizzato, destinata sovrapporsi, illegittimamente, a quella compiuta dall’ente competente nel quadro della ripartizione di funzioni voluta dall’art. 82 del d.P.R. 616, come illustrato dalla giurisprudenza citata.
Era invece compito del Ministero esporre le ragioni per le quali l’apprezzamento di compatibilità ambientale espresso dal Comune doveva ritenersi viziato, per una delle figure sintomatiche tipiche dell’eccesso di potere, quali il difetto di istruttoria, il travisamento dei fatti, l’illogicità, l’incoerenza. In altri termini, come anche è imposto al giudice amministrativo, la valutazione del Comune doveva essere sindacata, non per il contenuto in sé, la cui mancata condivisione in sede ministeriale deve restare irrilevante, ma per le non corrette modalità con le quali l’Ente è pervenuto al convincimento della compatibilità ambientale, così evidenziando una invalida origine dell’atto di volontà.
In senso contrario non potrebbero addursi le menzioni dell’eccesso di potere e della violazione di legge, figuranti nelle premesse finali della motivazione del provvedimento. Senza il supporto di precise circostanze di fatto attinenti alla formazione dell’atto annullato, tali richiami si risolvono in mere clausole di stile, inidonee a soddisfare l’obbligo di motivazione imposto dalla normativa, come specificata dalla giurisprudenza.
In conclusione l’appello deve essere accolto.
La spese possono essere compensate.
dispone la compensazione delle spese;
ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 29 gennaio 2002 con l'intervento dei magistrati:
Agostino Elefante Presidente
Corrado Allegretta Consigliere
Goffredo Zaccardi Consigliere
Francesco D’Ottavi Consigliere
Marzio Branca Consigliere est.
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
F.to Marzio Branca F.to Agostino Elefante
IL SEGRETARIO
F.to Franca Provenziani