Corte Costituzionale 27 gennaio 2010 n. 35, sulla legittimità costituzionale dell’art. 4 del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90 (Misure straordinarie per fronteggiare l’emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella Regione Campania e ulteriori disposizioni di protezione civile),
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 4 del decreto-legge
23 maggio 2008, n. 90 (Misure straordinarie per fronteggiare l’emergenza
nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella Regione Campania e ulteriori
disposizioni di protezione civile), convertito, con modificazioni, dalla
legge 14 luglio 2008, n. 123, promosso dal Tribunale ordinario di Napoli,
terza sezione civile, in composizione monocratica, sul ricorso proposto
dalla Beta Skye s.r.l., con ordinanza del 13 marzo 2009, iscritta al n.
184 del registro ordinanze 2009, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 27, prima serie speciale, dell’anno 2009.
Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 13 gennaio 2010 il Giudice relatore
Alfonso Quaranta.
Ritenuto in fatto
1.— Il Tribunale ordinario di Napoli, terza sezione civile, in composizione
monocratica, con ordinanza del 13 marzo 2009, ha sollevato questione di
legittimità costituzionale dell’art. 4 del decreto-legge 23 maggio
2008, n. 90 (Misure straordinarie per fronteggiare l’emergenza nel settore
dello smaltimento dei rifiuti nella Regione Campania e ulteriori disposizioni
di protezione civile), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 luglio
2008, n. 123, per violazione dell’art. 103, primo comma, della Costituzione.
Il giudice remittente premette che la ricorrente Beta Skye s.r.l. ha
chiesto la condanna dell’Azienda sanitaria locale (A.s.l.) Napoli 1 al
pagamento della somma di euro 102.546,00.
Più in particolare, la ricorrente del giudizio a quo deduceva
che, con decreto n. 4204 del 26 novembre 2004, la predetta A.s.l. aveva
indetto una gara a mezzo di licitazione privata per l’affidamento del servizio
di gestione integrata dei rifiuti sanitari prodotti dalle relative strutture
ai sensi del d.P.R. 15 luglio 2003, n. 254 (Regolamento recante disciplina
della gestione dei rifiuti sanitari a norma dell’articolo 24 della legge
31 luglio 2002, n. 179).
Con successivo decreto 21 dicembre 2005, n. 4715, il predetto servizio
di gestione era stato aggiudicato al raggruppamento temporaneo di imprese
facente capo alla società Ecological service s.r.l.
La ricorrente assumeva, altresì, che, in esecuzione del contratto
intercorso con l’azienda sanitaria e per l’effetto dell’espletamento del
servizio oggetto dell’appalto, la società Ecological service s.r.l.
aveva maturato un credito pari ad euro 102.546,00. Con contratto del 23
ottobre 2008, la società aveva ceduto il predetto credito e la cessione
era stata notificata all’azienda sanitaria, la quale veniva, in tal modo,
resa edotta del fatto che la ricorrente era divenuta creditrice nei confronti
dell’A.s.l. medesima della somma sopra indicata.
Il Tribunale rileva che la norma impugnata – attribuendo tutte le controversie,
comunque attinenti alla complessiva gestione dei rifiuti, ivi comprese
quelle nascenti da comportamenti, alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo – impedirebbe al Tribunale stesso di decidere la controversia.
Per quanto attiene alla rilevanza della questione sollevata, il giudice
a quo sottolinea come l’applicazione della disposizione censurata ai fini
della risoluzione della questione «debba ritenersi pacifica, essendo
la data del deposito del ricorso per decreto ingiuntivo successiva alla
data di entrata in vigore del decreto-legge n. 90 del 2008»; né
rileverebbe che il contratto è stato concluso molti anni prima,
in ragione del principio, consacrato nell’art. 5 del codice di procedura
civile, per cui il momento determinativo della giurisdizione è fissato
con riguardo alla stato di fatto esistente al momento della proposizione
della domanda. Nell’ordinanza di remissione si sottolinea, inoltre, come
la controversia oggetto del giudizio rientrerebbe nell’ambito applicativo
della norma censurata, e dunque nella giurisdizione del giudice amministrativo,
atteso che la pretesa di pagamento trarrebbe origine da crediti insoluti
conseguenti all’espletamento del servizio di gestione integrata dei rifiuti
sanitari.
Dopo avere ritenuto applicabile la disposizione suddetta, il remittente
osserva che, nel caso in esame, non sarebbe possibile optare per una interpretazione
della norma conforme a Costituzione, in quanto «la disposizione censurata
non consente che una sola interpretazione (costituzionalmente incompatibile)»;
altrimenti «il giudice non opererebbe più nei limiti di una
legittima interpretazione conforme, bensì si arrogherebbe un potere
(quello di disapplicare una disposizione di legge per l’illegittimità
costituzionale della stessa) che non gli compete, vanificando così
la predisposizione stessa di un sistema accentrato di costituzionalità».
Alla luce di tali rilevi, il remittente ritiene che l’art. 4 in questione
avrebbe un carattere omnicomprensivo e generale, operando la devoluzione
della giurisdizione al giudice amministrativo per “tutte le controversie”
concernenti l’azione di gestione dei rifiuti, sulla base dell’esistenza
di un «generico collegamento tra la controversia e l’azione amministrativa
di gestione dei rifiuti, vincolo la cui sufficienza è ben evidenziato
dall’impiego dell’avverbio “comunque”». Più in particolare,
si afferma come la norma in esame si riferisca «a tutte le controversie
concernenti l’azione di gestione dei rifiuti posta in essere dalla pubblica
amministrazione, senza operare alcuna distinzione o precisazione».
Ad avviso del giudice a quo, il richiamo alla «globalità
dell’attività della p.a. in materia di gestione dei rifiuti»,
nonché la precisazione che tale attività «rileva anche
se posta in essere con comportamenti materiali», renderebbe evidente
come la giurisdizione del giudice amministrativo sussista anche qualora
l’azione di gestione dei rifiuti sia posta in essere dalla pubblica amministrazione
con meri comportamenti materiali, cioè con comportamenti che non
siano riconducibili – nemmeno mediatamente – all’esercizio di poteri autoritativi».
In definitiva, conclude il remittente, l’intenzione del legislatore
sarebbe stata quella di attribuire alla cognizione del giudice amministrativo
la totalità delle controversie attinenti all’attività posta
in essere nel campo della gestione di rifiuti.
Esposto ciò, il giudice a quo afferma di non ignorare l’esistenza
di un indirizzo giurisprudenziale (è richiamata la sentenza del
Tar del Lazio, Roma, prima sezione, 18 febbraio 2009, n. 1655), che ha
fatto propria una interpretazione costituzionalmente orientata della norma,
secondo cui «sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo tutte le controversie comunque attinenti alla complessiva
azione di gestione dei rifiuti seppure posta in essere con comportamenti
dell’amministrazione pubblica», purché sussista l’esercizio
di un potere pubblico.
In questa prospettiva sarebbero escluse dalla giurisdizione amministrativa
le questioni aventi ad oggetto il mero accertamento di diritti di carattere
patrimoniale, senza incidere sull’azione amministrativa di gestione dei
rifiuti.
Il remittente afferma di non condividere tale interpretazione, in quanto
«una volta appurata l’esistenza di una univoca corrispondenza tra
il testo di legge ed il significato che ne è ricavabile, risulta
evidente come non sia praticabile una diversa opzione ermeneutica, che
distingua in particolare tra controversie attinenti a comportamenti riconducibili
all’esercizio dei poteri autoritativi dell’amministrazione (devolute alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo) e controversie invece
totalmente estranee all’esercizio di poteri pubblici (da ritenere quindi
attribuite alla giurisdizione del giudice ordinario, tra le quali quelle
relative all’esecuzione di rapporti contrattuali), atteso che l’attività
dell’interprete, in presenza di un inequivoco dato testuale, non può
spingersi al punto da stravolgere il significato emergente dal testo normativo».
In relazione alla non manifesta infondatezza della questione di legittimità
costituzionale, nell’ordinanza si sostiene il contrasto della norma censurata
con l’art. 103, primo comma, della Costituzione.
Il giudice a quo sottolinea come questa Corte abbia affermato che tale
norma costituzionale non ha conferito al legislatore ordinario un’assoluta
e incondizionata discrezionalità nell’attribuzione al giudice amministrativo
di materie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, ma gli ha solamente
conferito il potere di indicare “particolari materie” rispetto alle quali
la cognizione di detto giudice investe anche posizioni di diritto soggettivo;
ciò implicherebbe che «la mera partecipazione dell’amministrazione
al giudizio o il generico coinvolgimento di un interesse pubblico nella
controversia non possono considerarsi di per sé sufficienti a radicare
la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo» (si richiamano
le sentenze n. 191 del 2006 e n. 140 del 2007).
Alla luce di queste premesse, il remittente ritiene che la norma censurata,
fondando un’amplissima devoluzione di materie alla giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo, devoluzione peraltro sganciata da qualsivoglia
collegamento con l’esercizio di poteri autoritativi della pubblica amministrazione
e radicata piuttosto sulla mera inerenza della controversia alla complessiva
attività di gestione amministrativa di rifiuti, contrasti con il
sistema di riparto della giurisdizione contemplato a livello costituzionale.
2.— È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che la questione venga dichiarata non fondata.
La difesa statale osserva, infatti, che il riferimento «alla
complessiva azione di gestione dei rifiuti non necessariamente comprende
tutto ciò che è relativo o soltanto conseguente a tale azione;
anzi, le parole utilizzate fanno propendere per una volontà del
legislatore di limitare la devoluzione della potestà giurisdizionale
all’azione di gestione dei rifiuti, ove il termine gestione sta a significare
la scelta amministrativa di definizione, regolamentazione, trattamento
e destinazione dei rifiuti».
La difesa dello Stato aggiunge che «non sembra esatto (e, comunque,
non insuperabile) che il termine gestione ricomprenda anche il pagamento
del corrispettivo del contratto di servizio afferente la gestione stessa,
quale definita dalla pubblica amministrazione; il rapporto obbligatorio
derivante dal contratto di affidamento del servizio de quo, quale convenzione
di natura privatistica, rimane escluso dall’applicazione della disposizione
e rimane devoluto alla giurisdizione del giudice ordinario».
Considerato in diritto
1.— Il Tribunale ordinario di Napoli, terza sezione civile, in composizione
monocratica, ha sollevato questione di legittimità costituzionale
dell’art. 4 del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90 (Misure straordinarie
per fronteggiare l’emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti
nella Regione Campania e ulteriori disposizioni di protezione civile),
convertito, con modificazioni, dalla legge 14 luglio 2008, n. 123.
Tale norma prevede che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo tutte le controversie, anche in ordine alla fase
cautelare, comunque attinenti alla complessiva azione di gestione dei rifiuti,
seppure posta in essere con comportamenti dell’amministrazione pubblica
o dei soggetti alla stessa equiparati; la predetta norma aggiunge che la
giurisdizione del giudice amministrativo è estesa anche alle controversie
relative a diritti costituzionalmente tutelati.
Il giudice a quo ritiene che la disposizione censurata violerebbe l’art.
103, primo comma, della Costituzione, in quanto essa attuerebbe «un’amplissima
devoluzione di materie alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
(…) sganciata da qualsivoglia collegamento con l’esercizio di poteri autoritativi
della p.a. e radicata piuttosto sulla mera inerenza della controversia
alla complessiva attività di gestione amministrativa di rifiuti».
2.— La questione non è fondata, nei sensi di seguito indicati.
2.1.— In via preliminare, va osservato che nel giudizio a quo si controverte
in merito ad una domanda di condanna dell’Azienda sanitaria locale Napoli
1 al pagamento di una somma di denaro. Più in particolare, il Tribunale
remittente rileva che, a seguito dell’esecuzione di un contratto di gestione
integrata di rifiuti sanitari stipulato all’esito di una procedura di gara
indetta dalla predetta azienda, l’aggiudicataria maturava una credito pari
ad euro 102.546,00, che veniva regolarmente ceduto alla ricorrente. Quest’ultima,
pertanto, nella sua qualità di cessionaria del credito, proponeva
domanda volta ad ottenere l’adempimento, da parte dell’amministrazione
sanitaria, dell’obbligazione di pagamento, nascente da contratto.
2.2.— Ora, questa Corte ha più volte affermato che il primo
comma dell’art. 103 della Costituzione, pur non avendo conferito al legislatore
ordinario una assoluta e incondizionata discrezionalità nell’attribuzione
al giudice amministrativo di materie devolute alla sua giurisdizione esclusiva,
gli ha riconosciuto il potere di indicare “particolari materie” nelle quali
la tutela nei confronti della pubblica amministrazione investe anche diritti
soggettivi (sentenze n. 204 del 2004; n. 191 del 2006; n. 140 del 2007).
Nella definizione dei confini della giurisdizione esclusiva è,
pertanto, necessario, in primo luogo, che la controversia involga situazioni
giuridiche di diritto soggettivo e di interesse legittimo strettamente
connesse. È bene, però, aggiungere che, se è pur vero,
in linea con le ragioni storiche all’origine della configurazione di tale
giurisdizione, che è normalmente necessaria la sussistenza di un
intreccio di posizioni giuridiche nell’ambito del quale risulti difficile
individuare i connotati identificativi delle singole situazioni soggettive,
non può escludersi che la cognizione del giudice amministrativo
possa avere ad oggetto, ricorrendo gli altri requisiti indicati di seguito,
anche soltanto diritti soggettivi (sentenza n. 259 del 2009).
In secondo luogo, è necessario che il legislatore assegni al
giudice amministrativo la cognizione non di “blocchi di materie”, ma di
materie determinate.
Infine, è richiesto che l’amministrazione agisca, in tali ambiti
predefiniti, come autorità e cioè attraverso la spendita
di poteri amministrativi che possono essere esercitati sia mediante atti
unilaterali e autoritativi sia mediante moduli consensuali ai sensi dell’art.
11 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), sia
infine mediante comportamenti, purché questi ultimi siano posti
in essere nell’esercizio di un potere pubblico e non consistano, invece,
in meri comportamenti materiali avulsi da tale esercizio. In tale ultimo
caso, infatti, la cognizione delle controversie nascenti da siffatti comportamenti
spetta alla giurisdizione del giudice ordinario.
2.3.— La norma impugnata deve dunque essere interpretata alla luce
delle indicate condizioni che delimitano, sul piano costituzionale, l’ambito
della giurisdizione esclusiva.
Il legislatore, nell’attribuire al giudice amministrativo la giurisdizione
esclusiva sulle controversie attinenti alla complessa azione di gestione
dei rifiuti, ha, innanzitutto, individuato una “particolare” materia, rappresentata
appunto dalla “gestione dei rifiuti”.
Inoltre, il riferimento ai comportamenti, su cui si incentra la doglianza
del remittente, deve essere inteso nel senso che quelli che rilevano, ai
fini del riparto della giurisdizione, sono soltanto i comportamenti costituenti
espressione di un potere amministrativo e non anche quelli meramente materiali
posti in essere dall’amministrazione al di fuori dell’esercizio di una
attività autoritativa. L’espressione «azione di gestione dei
rifiuti» va logicamente intesa nel senso che l’attività della
pubblica amministrazione deve essere preordinata alla organizzazione o
alla erogazione del servizio pubblico di raccolta e di smaltimento dei
rifiuti. Ne consegue che nella controversia all’esame del remittente, venendo
in rilievo questioni meramente patrimoniali connesse al mancato adempimento
da parte dell’amministrazione di una prestazione pecuniaria nascente da
un rapporto obbligatorio, i comportamenti posti in essere dall’amministrazione
stessa non sono ricompresi nell’ambito di applicazione della norma impugnata,
come sopra interpretata, e rientrano, invece, nella giurisdizione dell’autorità
giudiziaria ordinaria, nella specie correttamente adita.
Del resto, la giurisprudenza amministrativa ha seguito questo orientamento,
escludendo che possano rientrare nell’ambito della propria giurisdizione
esclusiva le controversie afferenti a questioni che non involgono anche
l’esercizio di poteri amministrativi (così sentenza del Tar del
Lazio, Roma, I sezione, 18 febbraio 2009, n. 1655, richiamata nella stessa
ordinanza di remissione). Né sussiste un indirizzo interpretativo
difforme della giurisdizione ordinaria, tanto di legittimità quanto
di merito, per cui non può essere invocato, al riguardo, un ipotetico
“diritto vivente” nel senso prospettato dal remittente.
3.— In definitiva, dunque, la questione di legittimità costituzionale
sollevata dal Tribunale ordinario di Napoli deve ritenersi, per le ragioni
sin qui esposte, non fondata.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione
di legittimità costituzionale dell’art. 4 del decreto-legge 23 maggio
2008, n. 90 (Misure straordinarie per fronteggiare l’emergenza nel settore
dello smaltimento dei rifiuti nella Regione Campania e ulteriori disposizioni
di protezione civile), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 luglio
2008, n. 123, sollevata dal Tribunale ordinario di Napoli, terza sezione
civile, in composizione monocratica, con l’ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 27 gennaio 2010.