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Aggiornamento - Amministrativo

Tar Bologna, sez. I, 3 febbraio 2015, n. 86, sull’impugnabilità dei regolamenti

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 61 del 2010:

- del nuovo regolamento cimiteriale approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 105 del 6.7.2009 e, segnatamente, dell'art. 39 dello stesso regolamento;

- dell'art. 4 del regolamento della Regione Emilia Romagna 23 maggio 2006 n.4, approvato con delibera della Giunta 22.4.2006 n. 687 ed emanato con decreto del Presidente n. 105 del 23.5.2006, per la parte in cui invita i Comuni ad imporre con regolamento ai titolari di concessioni perpetue o ultranovantennali, obblighi di manutenzione..

quanto al ricorso n. 804 del 2010:

- della deliberazione della Giunta Comunale di Imola n.122 del 15.4.2010 approvativa dei lavori di restauro e consolidamento strutturale del cimitero monumentale di Piratello e quindi con aggiornamento del quadro economico e del progetto definitivo già approvato nel 2006 non noto;

nonchè degli atti, eventualmente presupposti tra cui:

- deliberazione della Giunta Municipale n. 79 del 8.3.2006, di approvazione del primo progetto definitivo in quanto richiamata genericamente nella delibera del 15.4.2010 n. 122, nonchè della delibera di G.C. n. 732 del 30.12..2004, che ha approvato il progetto preliminare;

-nuovo regolamento cimiteriale approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 105 del 6.7.2009 e, segnatamente, degli artt. 33 e 39 del medesimo;

l'art 4 del Regolamento della Regione Emilia Romagna 23.5.2006 n.4 approvato con delibera della Giunta 22.4.2006 n. 687 ed emanato con atto del Presidente n. 105 del 23.5.2006, per la parte in cui invita i Comuni ad imporre con regolamento ai titolari di concessioni perpetue o ultraventennali obblighi di manutenzione ordinaria e straordinaria;

di tutti gli atti del procedimento, a partire dal progetto preliminare ancorchè non noti ..

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Imola e di Comune di Imola;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2014 il dott. Ugo Di Benedetto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Riferiscono i ricorrenti di essere titolari di concessioni cimiteriali o in via ereditaria o per trasferimento per atto tra vivi, comunicati ritualmente al Comune, per le quali erano originariamente previsti incombenti consistenti in mere manutenzioni di carattere ordinario.

Il comune intimato ha emanato un nuovo regolamento cimiteriale, il quale all’articolo 39 impone nuovi oneri di manutenzione, ponendo a carico di concessionari, non solo gli interventi ordinari, ma anche quelli straordinari.

Avverso il suddetto regolamento comunale nonché avverso l’articolo 4 del regolamento regionale, il quale impone ai comuni di adottare un nuovo regolamento, diretto a disciplinare gli obblighi di manutenzione, hanno presentato ricorso al Tar gli interessati deducendone l’illegittimità anche sotto il profilo della violazione del principio di irretroattività nonché delle norme in materia di partecipazione degli interessati ai procedimenti amministrativi attivati dalle amministrazioni.

Si è costituito in giudizio il comune intimato che ha eccepito l’inammissibilità dell’impugnativa ed ha contro dedotto nel merito alle avverse doglianze.

Successivamente il consiglio comunale ha approvato nuovi atti tra cui una nuova deliberazione n. 122 del 15 aprile 2010, con la quale ha approvato l’esecuzione dei lavori di restauro e consolidamento strutturale del cimitero monumentale in parola, ponendo a carico dei ricorrenti i relativi costi riguardanti anche opere di consolidamento strumentali al risanamento e al restauro delle arcate.

Anche avverso quest’ultimi provvedimenti è stato presentato ricorso al Tar deducendone l’illegittimità derivata dalla illegittimità dei regolamenti presupposti nonché vizi autonomi.

Anche in questo giudizio si è costituito il comune intimato che ha contro dedotto alle avverse doglianze.

Le parti hanno sviluppato le rispettive difese con ulteriori scritti difensivi nonché nel corso dell’ampia discussione orale in udienza e la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Vanno preliminarmente riuniti i ricorsi suddetti sub r.g. 61/2010 e 804/2010 per l’evidente connessione oggettiva e soggettiva.

3. Va preliminarmente respinta l’eccezione d’inammissibilità dell’impugnativa del regolamento comunale e regionale di cui al ricorso sub. r.g. 61/2010.

Infatti, in linea di diritto la giurisprudenza distingue, in proposito, tra regolamenti costituenti "volizioni preliminari" e regolamenti costituenti "volizioni azioni": i primi, caratterizzati dai requisiti di generalità e astrattezza, contengono previsioni normative astratte e programmatiche, che non si traducono in una immediata incisione o modifica della sfera giuridica dei destinatari - a nulla rilevando che ciò possa accadere in futuro -, ma regolano la condotta che la pubblica Amministrazione dovrà tenere in prosieguo nei loro confronti, condotta che si esplicherà in atti amministrativi di applicazione, che - essi sì - costituiscono, modificano o estinguono un rapporto giuridico con il privato; i secondi, invece, recano previsioni destinate alla immediata applicazione, in quanto capaci di produrre un diretto effetto lesivo della posizione soggettiva del privato, e cioè sono quelli che si rivolgono direttamente agli amministrati, costituendo, modificando o estinguendo un rapporto giuridico tra di loro o tra di essi e la pubblica Amministrazione.

Se ne desume che i regolamenti possono essere oggetto di autonoma ed immediata impugnazione solo quando siano suscettibili di produrre, in via diretta e concreta, una effettiva e attuale lesione dell'interesse di un determinato soggetto; se, invece, il pregiudizio deriva dall'atto di applicazione, le disposizioni regolamentari vanno impugnate congiuntamente al provvedimento attuativo, il quale rende attuale e certa la lesione dell'interesse protetto (T.A.R Bologna, sez. I, 18 marzo 2011, n. 258)

3.1.Nella fattispecie i regolamenti in contestazione, ponendo direttamente un onere di manutenzione anche straordinaria a carico dei concessionari, producono effetti diretti e concreti ponendo a carico degli stessi degli obblighi di natura economica e, quindi, andavano immediatamente impugnati contenendo una disposizione che è immediatamente precettiva e direttamente lesiva della posizione di tutti i soggetti titolari di concessioni funebri anche perpetue o ultra ventennali( per un caso del tutto analogo concernente gli atti pertinenti all’imposto pagamento di somme per la costruzione e la manutenzione di loculi cimiteriali vedi CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V - sentenza 7 ottobre 2009 n. 6165).

3.2. Nel caso concreto era, dunque, esclusa la necessità dell’intermediazione di un atto applicativo, dovendo ritenersi, in base a consolidato orientamento giurisprudenziale (cfr. C.S., sez. IV, dec. 14 gennaio 1999 n. 33; sez. V, dec. 13 marzo 2001 n. 1437), non ammissibile l'impugnazione dell'atto stesso solo in occasione dell'adozione di un atto esecutivo, meramente attuativo, essendo invece onere della parte interessata impugnare, nell'ordinario termine di decadenza, la disposizione regolamentare citata, come avvenuto nel caso di specie.

4. Nel merito tuttavia i ricorsi sono infondati.

Vanno respinte tutte le censure concernente l’impugnativa del regolamento in quanto, come precisato dalla prevalente giurisprudenza, , lo ius sepulchri costituisce, nei confronti della pubblica amministrazione concedente, un "diritto affievolito" in senso stretto, soggiacendo ai poteri regolativi e conformativi di stampo pubblicistico.

In questa prospettiva, infatti, dalla demanialità del bene discende l'intrinseca "cedevolezza" del diritto, che trae origine da una concessione amministrativa su bene pubblico (Cons. Stato, sez. V, 14 giugno 2000, n. 3313) ... come accade per ogni altro tipo di concessione amministrativa di beni o utilità, la posizione giuridica soggettiva del privato titolare della concessione tende a recedere dinanzi ai poteri dell'amministrazione in ordine ad una diversa conformazione del rapporto.

È, quindi, indubbio che il rapporto concessorio debba rispettare tutte le norme di legge e di regolamento emanate per la disciplina dei suoi specifici aspetti (T.A.R.sez. VII, Napoli , Campania, 27/02/2014, n. 1267).

4.1. Del resto, lo stesso Consiglio di Stato (Consiglio di Stato sez. V, 02 ottobre 2014, n. 4922), con un orientamento condivisibile, ha sottolineato che "...come accade per ogni altro tipo di concessione amministrativa di beni o utilità, la posizione giuridica soggettiva del privato titolare della concessione tende a recedere dinnanzi ai poteri dell'amministrazione in ordine ad una diversa conformazione del rapporto".

4.2.La stessa giurisprudenza ha anche precisato che nel corso del rapporto concessorio si devono rispettare tutte le norme di legge e di regolamento emanate per la disciplina dei suoi specifici aspetti, osservando che "in particolare, lo "ius sepulchri" attiene ad una fase di utilizzo del bene che segue lo sfruttamento del suolo mediante edificazione della cappella e che soggiace all'applicazione del regolamento di polizia mortuaria.

Questa disciplina si colloca ad un livello ancora più elevato di quello che contraddistingue l'interesse del concedente e soddisfa superiori interessi pubblici di ordine igienico-sanitario, oltre che edilizio e di ordine pubblico".

Conseguentemente, una volta costituito il rapporto concessorio, questo può essere disciplinato da una normativa entrata in vigore successivamente, diretta a regolamentare le concrete modalità di esercizio dello ius sepulchri, anche con riferimento alla determinazione dell'ambito soggettivo di utilizzazione del bene: infatti, non è "pertinente...il richiamo al principio dell'articolo 11 delle preleggi, in materia di successione delle leggi nel tempo, dal momento che la nuova normativa comunale applicata dall'amministrazione non agisce, retroattivamente, su situazioni giuridiche già compiutamente definite e acquisite, intangibilmente, al patrimonio del titolare, ma detta regole destinate a disciplinare le future vicende dei rapporti concessori, ancorché già costituiti"

4.3. Come ulteriormente chiarito dal Consiglio di Stato (Cons. St., sez. V, 27 agosto 2012, n. 4608) il potere dell’amministrazione di disciplinare il rapporto in essere si estende anche ai profili economici del rapporto concessorio, come avvenuto nel caso di specie, in quanto la nuova disciplina non agisce, retroattivamente, su situazioni giuridiche già compiutamente definite e acquisite, in modo intangibile, al patrimonio del titolare, ma detta regole destinate a disciplinare, anche oer questo profilo economico, le future vicende dei rapporti concessori, ancorché già costituiti.

4.4. In conclusione va respinta la pretesa dei ricorrenti di addossare alla collettività le spese per gli interventi di manutenzione anche straordinaria, per garantire il decoro e la funzionalità del cimitero, di cui beneficiano in realtà in modo particolare e prevalente i singoli concessionari.

5. Nè possono essere invocate le norme sulla partecipazione, che secondo i ricorrenti sarebbero state violate, che non trovano applicazione in materia regolamentare e neppure per quanto concerne l’intervento in parola trattandosi di lavori pubblici su beni demaniali ed attenendo il momento di ripartizione dei costi a mere questioni di diritto di natura economica e non, per questo aspetto, ad un procedimento amministrativo per i quali la legge 241 del 1990 garantisce la partecipazione degli interessati.

6. Né del resto le parti prospettano in quale modo la loro partecipazione avrebbe potuto influire sulla scelta discrezionale del comune di intervenire sui propri beni demaniali ed a tutela degli stessi dovendo, quindi, comunque, trovare applicazione quanto disposto dall’articolo 21 octies della legge n. 241 del 1990.

7. In conclusione entrambi i ricorsi vanno respinti.

8. Sussistono giustificate ragioni per la compensazione tra le parti delle spese di causa anche tenuto conto della novità della questione interpretativa dedotta al momento della presentazione del ricorso.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, li respinge, previa riunione degli stessi.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.